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(第126期)新行政處罰法的理論發展及新課題

| 時間: 2021-04-13 22:38:28 | 文章來源:

(第126期)新行政處罰法的理論發展及新課題


2021年3月31日晚,第126期法治政府論壇在中國政法大學學院路校區順利舉行。本期論壇邀請到的嘉賓是全國人大法工委立法規劃室副主任黃海華,論壇的主題是“新行政處罰法的理論發展及新課題”。本次論壇由中國政法大學法治政府研究院曹鎏教授主持,清華大學法學院何海波教授,中國政法大學法治政府研究院院長趙鵬教授作為與談嘉賓出席本次論壇。

曹鎏教授首先對到場的各位嘉賓表示熱烈的歡迎,并向聽眾簡要介紹此次嘉賓們的學術成果和此次論壇的聚焦主題。

黃海華副主任首先對此次行政處罰法修改的背景、內容、力度等進行了引入,在承繼基本原則、制度框架、篇章結構的基礎上,此次修法涉及《行政處罰法》的大多數條文,不僅僅回應了行政處罰的現實難題,也在達成行政處罰的理論對話,既涉及行政法的一般理論,也涉及行政處罰的特有論域,如過罰相當、一事不二罰等。

黃海華副主任認為,過罰相當是合理性原則在行政處罰領域的具體體現,但在實踐層面,尤其是基層行政機關具體執法過程中,存在著一定的操作困境。此次修法通過規范裁量基準制度、明確“首次違法不處罰”情形、補充從輕減輕情形等回應了“如何確定罰”、“如何確定相當性”等問題。在一事不二罰的問題上,他認為一個行為違反多個法律規范可能涉及同一領域的法律關系,也可能涉及不同領域的法律關系。因此,若涉及不同領域的法律關系,則不能僅僅以法律沖突規范的相關規則進行處理。之于同一違法行為的認定,則需要違法目的唯一、表現形式一致,以及所違反的行政管理制度同一。

此外,黃海華副主任還就行政處罰法修改后對我國行政處罰體制、行政處罰種類、行政處罰程序等方面的影響進行了精彩論述。在行政處罰體制方面,修改后的《行政處罰法》遵循了整體政府理念,一改“分散為主、集中為輔”的設計,并重分散性和綜合性,是當前我國行政執法體制改革的階段性成果。在行政處罰類型方面,修改后的《行政處罰法》不僅僅在名譽罰、資格罰和行為罰層面補充了行政處罰的種類,還將行政處罰行為同其他行政行為相區分開來,從行政性、外部性、懲戒性等角度,明確行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為,是理論上的一個重要突破。在行政處罰程序方面,修改后的《行政處罰法》規范了發生突發事件情況下的應急處罰程序和非現場執法程序,前者以控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害為前提,程序快速,懲戒較重;后者則極大地提升了行政處罰效率,但也存在著變相剝奪相對人陳述申辯權的法律風險,需要從實際操作層面為相對人知悉違法事實提供保障。

何海波教授認為,此次《行政處罰法》修改總體上是值得肯定的,但在個別問題上還需要在現實和理論層面予以深入研究。如裁量基準制度在實際執法中存在著過度拘泥的現象,執法人員特殊情況下在個案中不敢逸脫基準,導致處罰有失公正,應當明確裁量基準逸脫的正當性以及建立相關的保障機制。

趙鵬教授認為,理解行政處罰的核心定義需要抓住“違反行政管理秩序”這一關鍵,行政管制規范的目的在于其預防性,因此違反行政管理秩序,意味著制度所保護的法益暴露在風險中。對于過罰相當的適用,應當注意行政法同民法的界別,行政規范已然為相對人提供明確的行為標準,相對人違反該標準即可推定相對人未盡合理注意義務,若在未有詳細規定相對人注意義務的領域,則需要行政機關證明相對人存在著“明知而違”的情形。

隨后論壇進入現場提問環節,成協中教授提出,有關行政處罰設定權,怎么來界定法律行政法規對違法行為沒有作出規定?另外如果處罰法通過之后,其他的新法如果對主觀過錯沒有規定的,那么到底要參照行政處罰法的規定考慮相對的主觀過錯還是依據新頒布的特別法?對此,黃海華主任認為,新的行政處罰法中有關主觀過錯的規定主要在于增加行政處罰的確定性,構成對行政處罰構成要件的統一規定。如果此后出現了不同的特別規定,很大程度上可能是基于特殊情況考量。另外,行政處罰設定權的問題上,本次修法依然延續了領域說的立場,對地方的設定權有較大的限制。何海波教授也提出,地方政府的處罰設定權涉及中央與地方的立法權限問題,仍需要進一步探索。

隨后的同學提問環節中,有同學提出對于責令沒收這一處罰,新的行政處罰法是否增加了退賠的程序?黃海華主任耐心解答,依法退賠是行政機關在法律關系清晰的情況下依法退賠,是基于保護當事人財務、提高行政效率的考慮。

最后,曹鎏教授對各位嘉賓的觀點進行簡要總結。曹教授指出,法與時轉則治,治于時宜則有功。實施了24年的行政處罰法,完成了一次大修,既回應了時代的發展,也契合了當前高質量法治政府建設的現實需要。但同時今天的報告和與談也顯現出新處罰法實施之后,我們將要面臨的新的一些理論和實踐難題。天下之事不難于立法,而在于法之必行,如何讓行政法理論去更好的回應實踐需要,如何進一步強化理論界和實務界的融合,無疑是我們在現階段去推進法治政府建設的必經之路。今天講座也說明,一部行政處罰法并不是萬能的,其包容性和開放性的局限性也說明了在我國一攬子解決法治政府建設的有法可依問題,行政法典制定的必要性和可行性。民法典開啟了我國重點領域法典化立法的新紀元,私權捍衛應以公權力規制為前提,期待我國能夠成為第一個制定行政法典的國家,讓我們共同努力!


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