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廣西高院裁判:行政協議案件中行政機關的抵銷權——恒裕公司訴融安縣政府不按照約定履行行政協議案

| 時間: 2021-05-30 00:05:00 | 文章來源: 行政法實務

  注:該案例入選最高人民法院首次(2021511日)集中發布的行政協議典型案例

【裁判要旨】

行政協議訴訟屬于行政訴訟的一種,應當遵循行政訴訟的基本原則。行政協議訴訟中,行政機關不能作為原告提起訴訟,也不能提起反訴。行政協議司法實務中,行政機關救濟自身權益的路徑,通常為通過行使抗辯權拒絕履行協議約定的義務,或者通過申請非訴強制執行途徑促使協議相對人履行協議約定的義務。同時,行政協議具有合意性或者合同性特征,合同當事人所享有的合法權利且權利的行使不違反行政性要求的,同樣可以適用于行政協議當事人,如主張抵銷的權利。根據義務履行以及權利實現的先后順序,行政機關應當先履行協議約定的支付義務,同時行政機關可以根據協議約定,要求協議相對人履行返還義務。在協議雙方當事人的義務完全相同的情形下,人民法院支持行政機關的抵銷主張,避免協議相對人通過本案訴訟獲得相應款項之后,行政機關另行通過申請非訴執行路徑主張權益,可以有效減少當事人的訴累,高效、實質地解決行政協議爭議。

【裁判文書】

廣西壯族自治區高級人民法院行政判決書

2019)桂行終837

上訴人(一審被告)融安縣人民政府,住所地:融安縣長安鎮立新街126號。

法定代表人陳文敏,縣長。

委托代理人周志飛,融安縣司法局工作人員。

委托代理人丁利洪,融安縣司法局工作人員。

被上訴人(一審原告)融安恒裕香油科技有限公司,住所地:融安縣長安鎮高澤工業集中區。

法定代表人周大騰,總經理。

委托代理人周祥忠,融安恒裕香油科技有限公司工作人員。

上訴人融安縣人民政府(以下簡稱融安縣政府)因被上訴人融安恒裕香油科技有限公司(以下簡稱恒裕公司)訴其不按照約定履行行政協議一案,不服柳州市中級人民法院(2018)桂02行初60號行政判決,向本院提出上訴。本院受理后,依法組成合議庭,并于2019617日公開開庭審理了本案。上訴人融安縣政府的委托代理人周志飛、丁利洪,被上訴人恒裕公司的法定代表人周大騰及委托代理人周祥忠,到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

柳州市中級人民法院一審查明200958日,融安縣政府根據恒裕公司提交的《報告》,作出《關于融安恒裕香油科技有限公司投資建設茶油深加工項目享受優惠政策的答復》(以下簡稱涉案《答復》):同意出讓30畝土地給恒裕公司作為茶油深加工項目建設用地。通過競拍方式獲得該地后,當建設投資達180萬元時,出讓地價超過每畝3萬元部分返還給企業,作為企業的建設資金以加快建設進程,要求投產第四年產值必須達到2000萬元以上,年稅收達到150萬元以上,否則返還出讓地價超過每畝3萬元部分的資金和同期利息。20111221日,融安縣國土資源局出具《成交確認書》,載明:恒裕公司競得編號為G20114號地塊18479.72平方米國有建設用地使用權。該地塊單價為每平方米135.28元,總價為250萬元。2012111日,融安縣土地整理與土地交易儲備中心代恒裕公司繳納土地出讓價款等250萬元。此外,恒裕公司還繳納有掛牌出讓服務費6萬元以及契稅、印花稅7.625萬元。2012423日,融安縣政府給恒裕公司核發融國用(2011)第10021300002號《國有土地使用權證》,將座落于長安鎮大坡村高澤屯,面積為18479.72平方米的土地使用權人登記為恒裕公司。2013418日,融安縣經濟貿易局作出融經請字〔201321號《關于融安恒裕香油科技有限公司要求兌現相關優惠政策的請示》,載明:恒裕公司要求融安縣政府按涉案《答復》以技改扶持資金形式兌現專項補貼資金166.84萬元,請融安縣政府予以審核批復。2013930日,融安縣政府作出融政函〔2013305號《關于融安恒裕香油科技有限公司要求兌現相關優惠政策的批復》(以下簡稱涉案《批復》),決定:同意融安縣法制辦《關于〈關于融安恒裕香油科技有限公司投資建設茶油深加工項目享受優惠政策的答復〉的處理意見》,暫不兌現。2014113日,融安縣價格認證中心出具融價認字[2014]01號《融安恒裕香油科技有限公司機械設備價格認證結論書》,載明:恒裕公司存放于廠內用于生產的機械設備認證價格合計為783.7萬元。恒裕公司于2018124日向法院提起行政訴訟,訴請判令融安縣政府履行承諾給其的優惠政策(即給付涉案《答復》第一點允諾的資金)。

另查明,2018918日,柳州市紀委信訪室出具《關于融安恒裕香油科技有限公司來訪情況的說明》,載明:2013109日,恒裕公司周祥忠同志來訪反映兌現涉案《答復》的問題,柳州市紀委信訪室已將該問題轉至融安縣政府處理。

柳州市中級人民法院一審認為:關于恒裕公司提起本案訴訟是否超過法定起訴期限的問題。融安縣政府認為恒裕公司至少于201310月就知曉融安縣政府作出的涉案《批復》,恒裕公司于20181月才提起本案訴訟明顯超過了法定的起訴期限。但從前述批復的行文來看,融安縣政府對恒裕公司要求兌現涉案《答復》的決定是“暫不兌現”而非“不予兌現”,在融安縣政府未確定履行期限或明確表態不予兌現的情況下,恒裕公司可繼續向融安縣政府提出兌現的主張,其提起本案訴訟未超過法定的起訴期限。

關于涉案《答復》中允諾資金的性質問題。融安縣政府認為涉案《答復》中允諾資金的性質為土地出讓金的返還,違反了國務院和財政部“不得以‘招商引資’、‘舊城改造’、‘國有企業改制’等各種名義減免土地出讓收入……或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入”的規定,不予兌現有理有據。但從涉案《答復》的行文“通過競拍方式獲得該地后,當建設投資達180萬元時,出讓地價超過每畝3萬元部分返還給企業,作為企業的建設資金以加快建設進程”來看,該資金的性質實質上應為融安縣政府為招商引資而給予恒裕公司附條件的作為建設資金用于加快企業建設進程的獎勵,并非土地出讓金的返還,“超過每畝3萬元部分返還給企業”的表述實為獎勵的計算方式。再者,融安縣政府作為縣級人民政府,作出涉案《答復》時應當知曉國務院和財政部的相關規定,現再以此來曲解和否定其制作的涉案《答復》本意,實屬政府公信力的缺失,亦有悖于誠信政府建設的初衷,對此不予支持。

關于兌現涉案《答復》的條件問題。融安縣政府認為恒裕公司要獲得涉案《答復》允諾的資金必須要達到三個條件:1、建設投資達到180萬元;2、投產第四年產值必須達到2000萬元以上;3、年稅收達到150萬元以上。恒裕公司只達到了第一個條件,因而不予兌現有理有據。但從涉案《答復》的行文“當建設投資達180萬元時,出讓地價超過每畝3萬元部分返還給企業,作為企業的建設資金以加快建設進程,要求投產第四年產值必須達到2000萬元以上,年稅收達到150萬元以上,否則返還出讓地價超過每畝3萬元部分的資金和同期利息”來看,該表述包含兩層涵義:一是當恒裕公司的建設投資達180萬元時,融安縣政府給付相應的資金;二是投產第四年若恒裕公司不能達到產值2000萬元以上和年稅收150萬元以上,則恒裕公司返還相應的資金和同期利息。從邏輯上看,二者明顯是先后關系而非平行關系,若不存在先行給付,談何之后返還?因此,只要恒裕公司符合“建設投資達到180萬元”這一條件,融安縣政府就應當按照涉案《答復》的允諾給付恒裕公司相應的資金。

綜上,融安縣政府在恒裕公司達到了涉案《答復》中載明的條件后,就應當履行其在該答復中作出的允諾,給付恒裕公司相應的資金。恒裕公司實際競得國有建設用地使用權面積18479.72平方米(約27.72畝),成交總價250萬元。融安縣政府應當按照超過每畝3萬元部分給付恒裕公司250萬元-27.72畝×3萬元=166.84萬元。至于恒裕公司要求將掛牌出讓服務費和相應的稅費納入給付基數以及要求融安縣政府給付利息的主張,不符合涉案《答復》的允諾,缺乏相應的給付前提和事實依據,不予支持。

依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十三條之規定,判決:融安縣政府自本判決生效之日起三個月內按照涉案《答復》第一點的允諾給付恒裕公司166.84萬元。

上訴人融安縣政府上訴稱:一、本案不屬于行政訴訟受案范圍,應依法駁回恒裕公司的訴訟請求。涉案《答復》載明恒裕公司通過競拍方式獲得30畝土地,當建設投資達180萬元時,出讓地價超過每畝3萬元部分返還給恒裕公司,其中并未載明清楚建設投資不包括競拍30畝土地花費的費用,從一審查明可知恒裕公司競拍土地總價250萬元已達到答復中建設投資達180萬元的條件,融安縣政府就應返還涉案《答復》的出讓地價超過每畝3萬元部分款項,實質就是變相減免恒裕公司土地出讓收入,涉案《答復》允諾部分與國務院和財政部的規定相沖突,涉案《答復》允諾部分無效,不具有可訴性,一審判決認為答復允諾部分合法,并作出判決支持恒裕公司的部分請求,認定事實錯誤。二、本案已超過起訴期限。恒裕公司沒有做到涉案《答復》中的“力爭2009年底建成投產”的要求,直到2012年底,恒裕公司的產值仍然極低,共納稅76950.23元,與“產值達到2000萬元以上,年稅收達到150萬元以上”的條件相距甚遠。鑒于恒裕公司有不能履行義務的可能,融安縣政府依法行使不安抗辯權,于2013930日作出涉案《批復》,明確通知恒裕公司“暫不兌現”,并由副縣長組織相關部門對恒裕公司做解釋工作,要求恒裕公司加快建設進程。從一審查明,恒裕公司至少于201310月就知道涉案《批復》,直到2018124日訴訟前,恒裕公司未向融安縣政府提出兌現要求,融安縣政府由此認為恒裕公司因無法履行“要求投產第四年產值必須達到2000萬元以上,年稅收達到150萬元以上,否則返還出讓地價超過每畝3萬元部分的資金和同期利息”的后履行義務,而自動放棄融安縣政府兌現涉案《答復》的義務。因此,從201310月至20181月,因恒裕公司自身的原因,未要求融安縣政府兌現涉案《答復》的義務且未在法定的起訴期限內提起訴訟,本案明顯超過法定的起訴期限,一審法院認為本案未超過法定的起訴期限,屬認定事實錯誤。三、如法院認為本案未超過法定起訴期限,恒裕公司有權提出要求融安縣政府履行涉案《答復》允諾,給付恒裕公司相應資金,那融安縣政府提出不安抗辯權,要求中止履行。恒裕公司自2016年至今處于停產狀態,經營狀況嚴懲惡化;2015824日,恒裕公司因不合格產品被食品藥品監督管理部門行政處罰,且被法院強制執行,喪失商業信譽;柳州市城中區人民法院(2018)桂0202民初594號民事判決,判令恒裕公司要向案外人柳州市農業信貸擔保有限公司償還2677310.27元債務;恒裕公司的國有土地使用權和機器設備均已被查封和抵押,恒裕公司有喪失或可能喪失履行債務能力的法定情形;恒裕公司要求融安縣政府履行涉案《答復》的允諾,也應當在合理期限內恢復履行能力,并提供擔保。在明知負有后履行義務的恒裕公司沒有能力履行義務,仍要求融安縣政府履行先給付義務,融安縣政府不得不另行起訴,依涉案《答復》的約定要求恒裕公司返還,不僅浪費司法資源,還有可能出現恒裕公司無能力返還,導致國有資產流失的嚴重后果,故融安縣政府依法有權中止履行。四、一審判決程序錯誤。涉案《答復》不是融安縣政府向不特定相對人發出的單方面行政允諾,而是融安縣政府同意恒裕公司在《報告》中所提出的要求和承諾,以涉案《答復》的形式給予確認,涉案《答復》中雙方均享有權利、承擔義務,恒裕公司的《報告》與融安縣政府的涉案《答復》形成民事法律關系,一審法院用行政訴訟程序審判,限制融安縣政府的部分訴訟權利。五、融安縣政府從未缺失政府公信力,也沒有違背誠實守信原則。2011-2013年,融安縣政府為恒裕公司爭取到柳州市專項資金130萬元,本級財政還劃撥10萬元資金給恒裕公司,扶持恒裕公司發展;融安縣政府行決定“暫不兌現”,仍指派副縣長帶領相關職能部門做好解釋工作;恒裕公司建廠至今十年期間,共納稅24.8283萬元,減去融安縣政府扶持的資金,恒裕公司實際納稅僅為14.8283萬元;恒裕公司在2016年停產后,融安縣政府仍希望恒裕公司真心實意辦企業,希望通過共同努力,使恒裕公司恢復生產,恢復履行債務能力,從而實現企業有發展、政府得稅收雙贏目的,故融安縣政府仍信守涉案《答復》。只要恒裕公司另行提供擔保,融安縣政府仍然可以兌現涉案《答復》義務。政府和企業在市場經濟中是平等主體,政府要加強誠信,企業也應該講誠信,政府不能損害企業的合法權益,企業也應依法生產經營,不該利用政府招商引資的良好愿望和對應用技術開發的期待,只想如何套取政府的各種優惠補貼和扶持,而不考慮如何生產經營和承擔納稅義務。綜上,一審判決認定事實不清,請求撤銷一審判決,依法駁回恒裕公司的訴訟請求。

被上訴人恒裕公司答辯稱:一、一審判決關于“恒裕公司提起本案訴訟未超過法定的起訴期限”及“涉案《答復》中允諾資金的性質實質為融安縣政府為招商引資而給予恒裕公司附條件的作為建設資金用于加快企業建設進程的獎勵而非土地出讓金的返還”的認定正確,應予維持。二、融安縣政府行使不安抗辯權沒有事實和法律依據。1.融安縣政府在一審期間沒有行使不安抗辯權,也沒有提出反訴,二審期間提出于法無據。2.融安縣政府沒有證據證實恒裕公司已停止生產,因所需原材料不足,恒裕公司只能選擇季節性停產,20183月,融安縣食品藥品監督管理局進行現場巡查時,還記錄了恒裕公司屬季節性停產,并建議恒裕公司做好安全生產工作。3.20158月,融安縣食品藥品監督管理局對恒裕公司進行行政處罰是事實,但恒裕公司對處罰依據即廣西壯族自治區食品藥品檢驗所作出的《檢驗報告》有異議,并提出復檢,但融安縣食品藥品監督管理局沒有采納。恒裕公司已提出行政復議,目前還沒有結論,該行政處罰決定不能成為融安縣政府行使不安抗辯的事由。4.恒裕公司有200多萬元的債務是事實,但恒裕公司的資產有2000萬元,該債務僅占公司資產的10%左右,不足以影響恒裕公司的履行能力,且該債務與本案無關。三、恒裕公司建設投資不包括土地出讓金,當恒裕公司的建設投資已超過涉案《答復》要求的180萬元時,多次跟融安縣政府協商,要求融安縣政府履行承諾,但融安縣政府均不兌現。恒裕公司從未收到融安縣政府作出的涉案《批復》,直到訴訟期間,融安縣政府提交涉案《批復》,恒裕公司才知道涉案《批復》。對涉案《批復》所稱“暫不兌現”,也沒有道理,“暫不兌現”到何時?融安縣政府不履行承諾損害恒裕公司合法權益,造成恒裕公司的經濟損失。四、本案是否屬于行政訴訟受案范圍,屬于程序性問題,融安縣政府以此請求法院駁回恒裕公司的實體權利沒有事實和法律依據。綜上,一審判決認定事實清楚,判決結果正確,請求二審法院駁回上訴,維持原判。

經審查,涉案《答復》明確融安縣政府、恒裕公司的權利義務,融安縣政府出讓30畝土地給恒裕公司作為建設用地,在恒裕公司的建設投資達180萬元時,返還出讓地價超過每畝3萬元部分資金給企業加快建設;恒裕公司通過競拍方式獲得建設用地,投產第四年產值必須達到2000萬元以上,年稅收達到150萬元以上,否則返還出讓地價超過每畝3萬元部分的資金和同期利息。融安縣政府在一審提交的證據4-7、恒裕公司在一審提交的證據8,主要證實恒裕公司納稅和企業產值情況,與涉案《答復》有關聯,可以作為本案認定事實的依據,一審判決認定與本案無直接關聯不當,本院應予糾正。

融安縣政府二審期間向本院提交如下證據:

1、2010-2015融安縣獲柳州市科技項目統計表、柳州市科學技術局柳科綜字〔20114號《關于下達2011年柳州市應用技術研究與開發經費其他專項經費的通知》、柳州市科學技術局、柳州市財政局柳科計字〔20123號《關于下達2012年柳州市應用技術研究與開發經費其他專項經費的通知》和〔201320號《關于下達2013年柳州市第六批科學研究與技術開發計劃的通知》,用以證明融安縣政府從2011年至2013年為恒裕公司爭取柳州市專項資金130萬元。

2、融安縣應用技術研究與開發經費用款申請表和2013年融安縣科技計劃項目情況總表,用以證明2013年融安縣政府為恒裕公司撥款10萬元。

3、食品生產現場監督檢查結果告知書和圖片,用以證明恒裕公司從2016年至2019年處于停產狀態,經營狀況嚴重惡化。

4、融安縣食品藥品監督管理局(融)食藥監食罰〔201502號《行政處罰決定書》、融安縣人民法院〔2016〕桂0224行審2號行政裁定書、〔2016〕桂0224行審2-1號行政裁定書和(2016)桂0224328號執行裁定書,用以證明恒裕公司違反誠信經營生產不合格產品被行政處罰和被法院強制執行,喪失商業信譽。

5、融安縣市場監督管理局動產抵押登記情況表和融安縣不動產登記中心證明,用以證明恒裕公司的機器設備已抵押和公司土地已被查封,喪失履行債務能力。

6、柳州市城中區人民法院(2018)桂0202民初594號民事判決書、(2018)桂0202民初594號民事裁定書、(2018)桂0202民初595號民事裁定書,用以證明恒裕公司被判決償還案外人債務2677310.27元,恒裕公司的銀行存款被凍結,國有土地使用權、機械設備被查封抵押,恒裕公司經營狀況嚴重惡化,已喪失履行債務能力。

7、恒裕公司于20133月向融安縣政府提交的《情況說明》,用以恒裕公司的正式投產時間是201211月,以及恒裕公司作出的產值預計和承諾。

8、《融安恒裕香油科技有限公司2014年至今納稅情況》,與融安縣政府在一審提交的2009年至2013年恒裕公司的納稅《證明》,用以證明恒裕公司從2009年至2019年十年間共納稅248283.39元(含土地交易契稅75000元),沒有達到涉案《答復》中的產值和稅收要求,也沒有達到恒裕公司在《情況說明》中作出的產值承諾。

9、《融安縣食品藥品監督管理局文件》和《融安縣市場監督管理局文件》,用以證明市場監督管理局依法對恒裕公司開展年度食品生產監督檢查,與檢查記錄、圖片共同證明恒裕公司從2016年至2019年處于停產狀態,經營狀況嚴重惡化。

經二審庭審質證,恒裕公司對證據1,認為是恒裕公司所應得的獎勵和撥付的科研經費,不能認定為融安縣政府為恒裕公司爭取所得,且該專項資金與本案無關聯;對證據2,認可融安縣政府給予恒裕公司10萬元屬于科研經費,與本案沒有關聯;對證據3,認為監督檢查時恒裕公司處于季節性停產,經營狀況沒有惡化;對證據4、5、6,行政處罰決定與本案無關,公司存在債務是事實,但該債務占公司資產的比例不足10%,不影響公司的正常運轉,不代表公司喪失債務履行能力;對證據7,認為與本案沒有關聯性,不予認可;對證據8,認為不真實,并與本案無關。對證據9,認可其真實性,但認為與本案無關聯。

對于融安縣政府提交的上述證據,本院認定,證據1、2分別證實2011年至2013年政府撥款扶持恒裕公司共計140萬元,證據3、4、5、6證實恒裕公司的生產經營及公司資產現狀,證據7、8證實恒裕公司正式投產時間是201211月及2010年至2019年間納稅總額共計248283.39元萬元,以上證據與本案查明的事實存在關聯,本院予以認定,可以作為本案處理時參考依據;證據9與本案事實的認定無關聯性,本院不予認定。

恒裕公司二審期間向本院提交如下證據:

1、食品生產現場監督檢查結果告知書、食品生產加工企業現場巡查及回訪記錄,用以證明恒裕公司在2018年還在生產經營,停產屬于季節性停產。

2、廣西壯族自治區食品藥品檢驗所檢驗報告,用以證明檢驗報告違法,恒裕公司已申請復檢。

3、(融)食藥監食聽告〔20154號《聽證告知書》、(融)食藥監食罰〔201502號《行政處罰決定書》、(融)食藥監食物憑〔20151號《沒收物品憑證》、融安縣人民法院〔2016〕桂0224行審2號《行政裁定書》,用以證明依法申請聽證,行政處罰違法,沒收違法,法院裁定錯誤。

4、工地估價表、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、辦公樓、廠房圖片,用以證明恒裕公司資產有2000萬元,有履行債務的能力。

經二審庭審質證,融安縣政府對恒裕公司提交的證據的真實性無異議,但對恒裕公司證明的目的不予認可,認為反而證實恒裕公司已停產;生產不合格產品被行政處罰和被法院強制執行,喪失商業信譽;恒裕公司機器設備已抵押和公司土地已被查封,公司銀行賬戶亦無資金,已喪失履行債務能力。

對于恒裕公司提交的證據,分別證實恒裕公司生產經營、公司資產現狀,與本案查明的事實存在關聯,本院予以認定,可以作為本案處理時參考依據。

經審查,本院確認一審判決確認的證據可以作為本案定案的依據。據此,本院查明的事實與一審法院查明的事實一致。

另查明,在二審庭審中,融安縣政府、恒裕公司均確認涉案《答復》的建設資金不包括恒裕公司競得國有建設用地使用權面積18479.72平方米的成交總價250萬元。

再查明:2013322日,恒裕公司向融安縣政府、招商局、經貿局、財政局作出《技術改造項目資金申請報告》,申請融安縣科技改造項目專項資金166.84元。2013418日,融安縣經濟貿易局向融安縣政府作出融經請字〔201321號《關于融安恒裕香油科技有限公司要求兌現相關優惠政策的請示》核實恒裕公司2012年底正式投產,當年實現銷售收入29.19萬元,上繳稅費7.97萬元,公司完成辦公樓一棟,標準廠房兩棟,生產灌裝線一條,大型油罐2組。

本院認為:一、關于案由問題。涉案《答復》形成于招商引資過程中,融安縣政府應恒裕公司提出在融安縣投資建設茶油深加工項目的《報告》而作出,該《報告》屬于訂立合同的要約,涉案《答復》屬于訂立合同的承諾,《報告》與涉案《答復》意思表示一致的內容,構成招商引資合同的組成部分,因此,涉案《答復》屬于招商引資合同的條款之一。恒裕公司請求融安縣政府履行涉案《答復》的承諾,實際是請求融安縣政府履行招商引資合同的義務,融安縣政府答復“暫不兌現”,其后一直不兌現涉案《答復》的承諾,該行為符合《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項“行政機關未按照約定履行”的情形,屬于行政行為,由此引發的訴訟,屬于行政訴訟。本案的審查對象是融安縣政府未按照約定履行行政協議的合法性,案由應為“訴不按照約定履行行政協議”。

二、關于起訴期限問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條規定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年,其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的,人民法院不予受理?!北景钢?,融安縣政府履行涉案《答復》兌現專項補貼資金的前提要件是恒裕公司“建設投資達180萬元”,恒裕公司已滿足“建設投資達180萬元”的條件,融安縣政府以恒裕公司有不能履行義務的可能作出涉案《批復》“暫不兌現”,未確定履行期限或明確表態不予兌現,恒裕公司可繼續向融安縣政府請求兌現;融安縣政府在答辯中亦稱恒裕公司應當在合理期限內恢復履行能力,且提供適當擔保,可以兌現允諾的專項補貼資金,說明融安縣政府沒有拒絕兌現涉案《答復》允諾的專項補貼資金,一審判決認定“恒裕公司提起本案訴訟亦未超過法定的起訴期限”并無不當,融安縣政府認為本案超過法定起訴期限的理由不成立。

三、關于涉案《答復》效力問題。對于融安縣政府提出“涉案《答復》允諾實質是變相減免恒裕公司土地出讓收入,與國務院和財政部的規定相沖突,允諾部分無效,不具有可訴性”的意見,經查,雙方均確認涉案《答復》所記載的“建設投資達180萬元”不包括土地使用權出讓地價;恒裕公司以科技改造項目申請兌現涉案《答復》專項資金166.84元,融安縣經濟貿易局向融安縣政府請示,亦是以恒裕公司要求兌現涉案《答復》以持改扶持資金形式兌現專項補貼資金166.84萬元。一審判決認為允諾的資金實質“為融安縣政府為招商引資給予恒裕公司附條件的作為建設資金用于加快企業建設進程的獎勵”、“‘超過每畝3萬元部分返還給企業’的表述實為獎勵的計算方式”并無不當。故涉案《答復》不存在違法情形,具有法律效力。

四、關于融安縣政府不兌現涉案《答復》允諾專項補貼資金的合法性問題。涉案《答復》明確了融安縣政府和恒裕公司的權利義務,融安縣政府出讓30畝土地給恒裕公司作為建設用地,在恒裕公司的建設投資達180萬元時,返還出讓地價超過每畝3萬元部分資金給企業加快建設;恒裕公司通過競拍方式獲得建設用地,投產第四年產值必須達到2000萬元以上,年稅收達到150萬元以上,否則返還出讓地價超過每畝3萬元部分的資金和同期利息。雖然恒裕公司建設投資達到180萬元的條件成就在先,融安縣政府本應先兌現扶持資金的承諾,但至本案訴訟時,恒裕公司一直未達到年產值2000萬元、年稅收150萬元的要求,其應返還扶持資金的條件也已成就,即:涉案《答復》設定的義務在本案訴訟時具備了相互抵銷的條件。融安縣政府作為行政協議的行政機關,按現行法律規定,其不能作為行政訴訟的原告通過行政訴訟來主張權利,但其可以采取不依約履行義務的方式來主張權利,在雙方義務具備相互抵銷的情況下,融安縣政府無需先行兌現扶持資金、然后再追償該扶持資金。況且,在恒裕公司存在未履行生效裁判義務、財務狀況明顯惡化的情況下,判令融安縣政府兌現扶持資金,存在融安縣政府難以收回該扶持資金的風險,造成國有資產流失。據此,融安縣政府不按約定履行義務的行為合法。

綜上,一審判決結果不當,本院依法應予糾正。融安縣政府上訴請求駁回恒裕公司的訴訟請求,本院予以采納。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項的規定,判決如下:

一、撤銷柳州市中級人民法院(2018)桂02行初60號行政判決。

二、駁回被上訴人融安恒裕香油科技有限公司的訴訟請求。

一、二審案件受理費各50元,由被上訴人融安恒裕香油科技有限公司負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長 周善能

審 判 員 葉 堅

審 判 員 陸 海

二〇一九年七月二十三日

法官助理 杜翰洋

書 記 員 許 青




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