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李廣德:我國公共衛生法治的理論坐標與制度構建

李廣德| 時間: 2020-10-22 10:03:36 | 文章來源: 《中國法學》2020年第5期



我國公共衛生法治的理論坐標與制度構建


李廣德

(中國社會科學院法學研究所 助理研究員)




早在古羅馬時代,人類就有了值得稱贊的公共衛生(public health)法治實踐,甚至1848年英國就制定了第一部現代意義上的公共衛生法典,這標志著公共衛生法開始邁入“法典化時代”。但西方公共衛生法學者認為其“邊界模糊,內容也同其他法律與衛生的交叉研究相互重疊”,而我國公共衛生法的研究則更是面臨重重困境,雖有公共衛生法的提法而尚未有任何系統的教材和完整的理論。

那么,我們到底應當以何種方式言說“公共衛生法”的概念和范疇呢?本文將析解出演進模式、調整領域、價值追求與調整方式四個維度,以此構成公共衛生法“整體性解釋”的四個象限并用它替代“公共衛生法”的共識性定義,進而為我國公共衛生法治及其制度構建提供“理論坐標”。


一、公共衛生法治的動態理論坐標:演進模式與調整領域


(一)公共衛生模式與公共衛生法的演進

公共衛生學界將19世紀以后的近現代公共衛生模式發展史劃分為四個階段,分別為瘴氣模式(the Miasma Model)、病原模式(the Agent Model)、行為模式(the Behavioral Model)、生態模式(the Ecological Model)。這四種模式代表了四種對疾病和公共健康問題及其法律調整方式的不同認識。

傳統公共衛生局限于鼠疫、天花等傳染病的被動防治,其范圍和內容十分有限,防控的規則也十分簡單。新公共衛生強調預防且不再單純追求作為人群健康這一個整體價值,而是將公眾健康視為個體健康的總和。

正是因為個體健康之于群體健康的構成性意義,創造公共衛生的價值就不能不重視對個體進行法律規制,以便增加整體的公共健康效益和價值,這也進一步契合了法律以個體主義為底色的邏輯,從而極大地促進了現代公共衛生法的發展。

(二)公共衛生法調整領域的擴張

一方面,現代公共衛生法不僅僅是瘟疫等傳染病的防控規范,而進一步縱深地擴張到調整包括恐怖襲擊、核武器、生物恐怖主義、戰爭等在內的由現代政治和科技發展所引起的所有突發公眾健康安全問題,調整對象以及相應的手段亦豐富多元。這一類型的公共衛生法常涉及緊急狀態的處理,因而可將這些內容概括為緊急公共衛生法治,即對適用于突發公共衛生事件的緊急權力運作和法治實踐狀態的一種描述。

另一方面,現代公共衛生法的調整議題也由政府緊急權力的行使擴張到針對個體行為和健康意識引導的健康教育和針對影響健康的社會因素控制所展開的健康促進兩個方面。這一類型的公共衛生法可被概括為常規公共衛生法治。


二、公共衛生法治的靜態理論坐標:價值追求與調整方式


(一)公共衛生法的三重價值追求

法律介入公眾主體的健康價值維護,便生成公共衛生法的基本邏輯。公共衛生法治的基本運行機制和核心法理可提煉為以下三個價值命題。

1.健康何以重要

健康之所以重要,一般認為存在兩個相互關聯的理論來支持:人體機能理論和民主理論。前者主張健康是個人獲得幸福以及行使政治權利的基礎。后者則認為,政府的首要職責是實現公眾健康、安全與福祉。

2.健康何以成為公共問題

健康成為公共問題意味著國家對超越個體的群體健康需要承擔保障義務。這個問題背后隱含的價值邏輯則是:為何公眾的健康對政治過程而言是一種“共同善”?從規范性的角度而言,公共健康具有特殊的道德正當性,這種正當性可以說是不證自明的。

3.法律何以成為有效的工具

首先,法律本身構成公共衛生的重要手段。其次,法律本身也是公眾健康的社會影響因素之一。法律與公共衛生的雙向互契關系,也為公共衛生法律體系建設提出了更嚴格、更高標準的形式法治要求,這意味著它將面臨著更加復雜的合法性和正當性的審視。

(二)公共衛生法的調整方式

根據高斯汀教授的觀點,公共衛生法的調整與規制手段主要包括:(1)稅收;(2)改變信息環境;(3)設計和改變物理環境;(4)通過處理社會經濟差異來干預經濟制度;(5)直接規制個人、企業和商業活動;(6)通過侵權制度進行間接規制。

總之,公共衛生被界定為國家的義務,這就意味著需要賦予國家廣泛地干預公共衛生的權力,而國家權力的強大又會天然地構成對個人權利的侵蝕或者威脅,這兩者之間的張力伴隨公共衛生法治的始終。


三、我國公共衛生法治體系建構的制度資源


改革開放以來,一個初步的公共衛生法治體系逐漸形成,立法、執法、司法和守法各環節有序鋪開。

(一)我國公共衛生法治體系建構的規范資源

就國家層面的法律規范淵源而言,可從三方面聚攏我國公共衛生法治體系建構的規范資源。

第一,我國公共衛生法的憲法基礎。我國憲法明確規定了保護公共衛生的基礎價值。

第二,緊急公共衛生法律體系。在我國緊急公共衛生法律體系中,以傳染病防治法為起點,包括多部預防突發公共衛生事件以及與之密切相關的(如原因控制、秩序維護、結果防控等)法律規范體系逐漸形成。

第三,常規公共衛生法律體系。常規公共衛生法是根據現代公共衛生理念所建立起來的,旨在針對慢性疾病、健康促進、健康影響因素等方面實施法律控制的法律。

然而,我國公共衛生法律體系也存在一定的不足。其一,公共衛生法律規范缺乏完備性。其二,公共衛生法律規范缺乏自洽性。其三,公共衛生法律規范缺乏融貫性。

(二)我國公共衛生法治體系建構的執法資源

目前,我國公共衛生執法能夠在橫縱兩個維度上為公共衛生法治體系的建構提供制度支持。從橫向上看,行政執法部門于基本公共衛生服務、傳染病防治、食品藥品監督、煙草控制等諸多方面發揮主體作用,并形成了由不同政府職能部門分別執法的“分權模式”。從縱向上看,以國家衛健委的公共衛生執法內容為例,形成了以國家衛健委為頂點,各級衛健委按地域與科層分工的機制。

但由于規范供給的不足,各級公共衛生執法主體履職失序的問題也時有發生。

(三)我國公共衛生法治體系建構的司法資源

一直以來,最高人民法院和最高人民檢察院多是通過公布貫徹“保護公眾健康”價值的抽象司法文件來宣示司法對公共衛生治理事業的參與。

從目前的司法實踐來看,司法機關在常規公共衛生法治中的存在感較弱,多藉由后一種方式介入緊急公共衛生法治,司法參與公共衛生的制度路徑有待拓展。

(四)我國公共衛生法治體系建構的守法資源

作為公共衛生法治體系建構資源的公共衛生守法機制,既期待個人守法自覺,又關注集體守法行動的生成及其隱含的內部自治,因而呈現出更多制度性的面向。其最為主要的兩種制度化作業——愛國衛生運動與健康教育——也主要發力于此。

愛國衛生運動的守法機制在于通過集體行動的邏輯培育公民“去個性化”的守法意識,并形成相互監督和互相促進的實踐形態,從而有助于公共衛生守法意識的培育和守法慣習的養成。

健康教育通過有組織的行為改變個人的健康意識,并影響個體的健康行為與健康選擇,最終增益群體健康水平。有利于促進公共衛生法治狀態的實現,是一種重要的公共健康守法機制。

但從守法者面對公共衛生事件“二值抉擇”時的普遍社會心理狀態來看,上述公共衛生守法機制的實效性仍有待加強。


四、完善我國公共衛生法治體系的制度進路


整體上應從以下五個方面發力推進公共衛生法治建設。

(一)以法典化方式推進公共衛生法律規范體系建設

我國公共衛生法律規范的建構需從兩個方面努力:一是為捋順權力的行使規則、完善權利的保障規則并實現兩者之間的平衡而需要對現有公共衛生法律規范體系進行清理和完善;二是隨著現代公共衛生法治理念的普及、公共衛生事業的發展進步,公共衛生法的調整范圍也需要被適當擴張。為此,一種法典化的思路是必要的。

在具體的落實步驟上,應先制定專門的《公共衛生法》作為法典的總則,再逐步通過分編匯纂的方式整合目前的緊急公共衛生法律和常規公共衛生法律,并將部分合理的行政法規、部門規章、司法解釋等上升為法典內容。

(二)建構“將健康融入所有政策”的公共衛生行政執法機制

一方面,搭建傳統衛生機構與非傳統衛生機構協同的公共衛生行政執法結構。

另一方面,以“將健康融入所有政策”的內在價值基調限制公共衛生行政執法權力行使。

(三)強化司法保障體系的裁判功能

在公共衛生法治保障體系的效力網絡之下,基于個體請求的自下而上的救濟模式尚待加強。更要著力通過將集體健康保護理念常態化、常規化地融入具體案件的方式,實現公共衛生法治的價值目標。在此基礎上,再由最高司法機關通過案例指導制度等方式來發揮司法的政策形成功能。由此方可實現司法在常規和緊急兩個治理場域,利用案件裁判、法政互嵌兩種治理工具,發揮司法機關參與公共健康治理效能的互補與衡平,體現中國特色社會主義司法制度的優勢。

(四)以健康促進機制強化公共衛生守法體制

起源于健康教育的“健康促進”運動能夠有效解決末端健康問題、增進公民個人健康意識,是強化公共衛生守法體制的優選路徑。

一方面,厘定健康促進機制強化公共衛生守法體制的口徑。另一方面,以健康文化為中介實現健康促進與健康守法間的順暢轉化。

雖然健康促進機制本身乃是一種激勵工具,但其作為個體終端健康意識的培養機制,本質上仍是一種守法體制。通過健康促進機制的實施,可有效提振公共衛生守法體制的效度,最終實現涵育我國公民現代公共衛生理念、強化我國公民公共衛生守法意識的目標。



本文語境中的緊急公共衛生法治建設已成為當下國家治理體系和治理能力現代化的重要內容,但從現代公共衛生法治及其理論的內在需求看,我國公共衛生法亟待完成從“突發防控”向“常規建設”的范式轉型,即朝著“建設平戰結合的重大疫情防控救治體系”的方向邁進。


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