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馬懷德:論習近平法治思想中的法治政府理論

| 時間: 2020-12-16 12:50:05 | 文章來源: 《政法論壇》2020年第6期

【摘 要】 習近平法治思想涵蓋了全面依法治國的各領域全過程,法治政府理論是其重要組成部分。習近平法治思想中的法治政府理論回應了我國法治政府建設的價值立場、建設路徑、重點任務和未來發展等重大問題。以人民為中心是我國法治政府建設的價值立場,分步推進和加強黨的領導是法治政府建設的基本路徑。法治政府建設的重點任務包括推動行政法律體系的完善、規范重大行政決策程序、堅持嚴格規范公正文明執法、深入推進放管服改革、構建多元糾紛解決體系、抓好法治政府建設中的關鍵少數。以法治政府建設引領法治社會形成、以制度執行力檢驗法治政府建設成效、以智慧法治建設提升政府效能則體現了習近平總書記對法治政府建設未來發展的戰略思考。

【關鍵詞】習近平法治思想;法治政府理論;法治政府建設;依法治國


習近平法治思想視野宏闊、內涵豐富、思想深刻,涵蓋了全面依法治國的各領域全過程,建設法治政府的理論就是其重要組成部分。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞深入推進依法行政、加快建設法治政府這一重大課題,形成了一系列法治政府建設的新理念新思想新戰略,發展成一套內涵科學、邏輯嚴密、思想創新的理論體系,為推動新時代法治政府建設提供了根本遵循。作為習近平法治思想的重要組成部分,法治政府理論的形成過程、重要意義、核心要義和對未來法治政府建設的影響等,都值得深入研究和闡釋。


一、習近平法治思想中法治政府理論的形成過程


時代是思想之母,實踐是理論之源。法治政府建設是全面推進依法治國的重要組成部分,是一項長期重大的歷史任務,是政府治理領域的一場深刻革命。對于為什么要建設法治政府、建設什么樣的法治政府、怎樣建設法治政府,習近平總書記在長期治國理政的實踐中不斷深化認識,又回到實踐進行檢驗,最終形成了習近平法治思想中的法治政府理論。

(一)先行試驗、率先垂范:習近平法治政府理論的地方探索試驗

習近平總書記在地方工作期間就高度重視法治政府建設工作。在福建,他率先成立省人民政府法律顧問團,推動了福建省的機關效能建設,率先推進服務型政府建設;在浙江工作期間,他率先在省域層面對法治建設的戰略布局進行探索,作出建設“法治浙江”的重大決策。他提出了“依法規范行政權力、全面建設法治政府,是建設‘法治浙江’的關鍵所在”這一重要論斷,并明確了“職權法定、依法行政、有效監督、高效便民”的法治政府建設要求;他在上海工作期間,也把法治政府建設放在了十分重要的位置,著力將依法行政落實到政府工作的各個環節、各個方面。習近平總書記在地方工作期間的這些實踐創造、探索試驗為他法治政府思想的形成發展提供了直接的實踐經驗支撐和相應的理論準備。

(二)守正創新、突出重點:習近平法治政府理論的初步形成

黨的十八大以來,習近平總書記對于如何推進法治政府建設工作,從一些關鍵環節進行思考和部署,逐步形成了習近平法治政府理論的主要觀點。

一方面,他將推進嚴格規范公正文明執法作為法治政府建設的先手棋。法治政府建設是一項系統工程,需要一個重點突出、以點帶面的抓手。中國特色社會主義法律體系基本建成以后,法律有效實施的重要性日益凸顯,而行政執法是法律實施的主要方式,因此,習近平總書記反復強調必須堅持嚴格規范公正文明執法,并以此推動法治政府建設向前發展。

201212月,他在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上指出,國務院和地方各級人民政府作為國家權力機關的執行機關,作為行政機關,負有嚴格貫徹實施憲法和法律的重要職責,要規范政府行為,切實做到嚴格規范公正文明執法。20132月,他在主持十八屆中央政治局第四次集體學習時進一步強調,行政機關是實施法律法規的重要主體,要帶頭嚴格執法,維護公共利益、人民權益和社會秩序。執法者必須忠實于法律,既不能以權壓法、以身試法,也不能法外開恩、徇情枉法。隨后,黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》針對執法實踐中的具體問題,把深化執法體制改革作為建設法治中國的一項重要任務,明確了完善執法體制、執法程序、落實執法監督等重要內容。

另一方面,習近平總書記也重視推進法治政府建設向實質意義上的良法善治拓展。嚴格規范公正文明執法意在增強法律的權威和制度的剛性,但是,要使人民群眾從執法活動中增強獲得感,還需保證所執之法是“良法”,惟此,才能建設實質意義上的法治政府。但是,在行政管理領域,一些法律、法規對行政機關設置的職權過大,還不同程度存在泛化行政立法、破壞市場運行規律等現象。因此,要確保法治政府建設向良法善治方向拓展,必然會提出通過全面深化改革來轉變政府職能的要求。

對此,習近平總書記有十分深刻的認識和非常清晰的規劃。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革,全會根據實踐發展,拓展和深化了對市場和政府關系的認識,提出了新的重大理論觀點和科學定位,即“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。對于這一定位,習近平總書記闡述道,使市場在資源配置中起決定性作用,就是要做到著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題;與此同時,更好發揮政府作用,則強調政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定,加強和優化公共服務,保障公平競爭,加強市場監管,維護市場秩序,推動可持續發展,促進共同富裕,彌補市場失靈。這一系列重要論述和生動實踐進一步豐富了法治政府的內涵,使其向更加實質意義上的良法善治拓展。

(三)統籌布局、系統集成:習近平法治政府理論的全面成熟

黨的十八屆四中全會制定了全面推進依法治國的頂層設計、路線圖、施工圖,并提出了“建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家”的總目標。此時,習近平總書記深刻地意識到法治建設需要系統推進,“全面依法治國是一個系統工程”。在這種著眼于“系統”建構的思維引領下,習近平總書記對法治政府建設的思考也逐步進入到統籌布局、系統集成階段。

黨的十八屆四中全會系統明確了法治政府的理論內涵和建設目標,即“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”。而關于如何建設這樣的法治政府,習近平總書記統籌謀劃了一系列組合性的措施。他提出,各級政府“要以建設法治政府為目標,建立行政機關內部重大決策合法性審查機制,積極推行政府法律顧問制度,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,推進各級政府事權規范化、法律化。要全面推進政務公開,強化對行政權力的制約和監督,建立權責統一、權威高效的依法行政體制。要嚴格執法資質、完善執法程序,建立健全行政裁量權基準制度,確保法律公正、有效實施”。

在這種統籌布局、系統集成的理論下,法治政府建設的目標成為一個立體、全面、嚴密、有機的體系,覆蓋了以前視野中相對關注不夠的盲區,統合了以前相對分散推進的任務,能夠更大程度地釋放法治支撐政府治理體系現代化的價值。

(四)聚焦實踐、著眼根本:習近平法治政府理論的深化發展

黨的十九大宣告中國特色社會主義進入新時代。這是我國發展新的歷史方位,也是深化和拓展中國特色社會主義法治道路、推進全面依法治國新的歷史方位,開啟了新時代法治中國建設的新征程。十九大以來,習近平總書記緊扣中國社會主要矛盾的發展變化,將法治政府建設納入國家制度建設和治理體系、治理能力現代化建設之中,在實踐中不斷深化和發展習近平法治政府理論。

其一,將機構改革與制度完善有機結合。黨的十九屆三中全會部署了黨和國家機構改革,從組織、機構等方面強化了對法治政府建設的支撐。習近平總書記指出,深化黨和國家機構改革,目的是“下決心解決黨和國家機構設置和職能配置中存在的突出矛盾和問題”。長時間以來,機構設置的不合理導致政府履行法定職責的能力受到鉗制,影響了各項制度落實的績效。因此,以破解機構設置和職能配置中的各種突出矛盾為抓手來推進各方面工作,充分體現了習近平總書記致力于將機構改革和制度完善有機統一的思想,這進一步深化了法治政府建設與組織機構法律制度之間關系的認識。

其二,確立政府治理體系建設的基本要求和基本立場。在鮮明的制度意識引領下,黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,全會明確提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制,構建職責明確、依法行政的政府治理體系”,并強調“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督,創新行政方式,提高行政效能,建設人民滿意的服務型政府”的要求。

上述內容是習近平法治政府理論向縱深領域深化發展的新的里程碑。一方面,正如習近平總書記指出的,這次全會的一個基本背景是要更加重視制度建設,立足于建章立制,構建體系,“推動各方面制度更加成熟更加定型”,而將“職責明確、依法行政”作為政府治理體系建設的基本要求,這意味著未來政府治理體系的建設將與法治政府建設互為支撐,一體推進。另一方面,在法治政府建設的價值立場上,全會決定進一步強化了以人民為中心的服務型政府理念,豐富了法治政府建設的實踐內涵。


二、法治政府建設的重要意義、價值立場與建設路徑


全面推進依法治國是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命,法治政府建設也是其中政府治理領域廣泛而深刻的革命。這場革命能否有效推進,取決于對法治政府建設工作重要意義的認識,取決于對法治政府建設價值立場的明確,同時也取決于對建設路徑的合理構建。對此,習近平總書記有縝密的思考和系統的規劃。

(一)法治政府建設的重要意義

堅持全面依法治國是新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容。對于法治政府在全面依法治國這一系統工程中占據何種地位,具有何種重要意義,習近平總書記有深入的思考。

習近平總書記指出,能不能做到依法治國“關鍵在于黨能不能堅持依法執政,各級政府能不能依法行政”,從而將依法行政定位為依法治國的關鍵之一。此后,他在強調堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的基礎上,進一步闡述了三者的關系,即“法治國家是法治建設的目標,法治政府是建設法治國家的主體,法治社會是構筑法治國家的基礎”,提出了法治政府是建設法治國家的主體這一重要論斷。

由此,在習近平法治思想中,法治政府在法治國家建設中居于主體地位,是法治國家建設的支柱和風向標。法治政府的建設和建成,將直接決定整個國家的法治水平,也在相當程度上構成了法治國家建設的內容。從制定良法到實現善治,需要借助法治政府的力量;從司法運作到實現公平正義,需要法治政府的協調配合;從尊法信法到守法用法護法,也需要法治政府的典型示范。這種對法治政府重要性的強調,具有深刻的實踐邏輯和理論邏輯:

一方面,法治政府在法治國家建設中的主體地位源于政府治理的轉型。習近平總書記指出,“人類社會發展的事實證明,依法治理是最可靠、最穩定的治理”。這是對人類社會發展規律的總結,也是對我們既有治理模式的反思。在歷史上的一段時期,我們政府對社會、經濟等領域的治理并不是采用法治的方式進行的。直到今天,雖然我們在法治政府建設方面取得了巨大的成就,但也還很難說政府在治理過程中已經充分發揮了法律的作用,充分做到了嚴格規范公正文明執法,在守法上全面成為了人民群眾的表率。正因如此,一個長遠有效的政府治理體系應當將依法行政作為基本準則。習近平總書記指出,“在統籌推進偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想,全面建設社會主義現代化國家的新征程上,我們要更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用”。因此,政府治理的思維和路徑全面轉向法治,是提升政府治理水平、實現長效穩定治理的必由之路,是實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動的基本通道,更是帶動法治國家各方面建設的動力源。

另一方面,法治政府在法治國家建設中的主體地位也源于法治建設的發展。經過四十余年的法治建設,中國特色社會主義法律體系已經形成,但正如習近平總書記指出的,“法律的生命力在于實施。如果有了法律而不實施,或者實施不力,搞得有法不依、執法不嚴、違法不究,那制定再多法律也無濟于事”。法律能否得到有效實施,是建設法治國家的重點和難點。要破解這一問題,勢必應當首先著力提升法治政府在法治國家建設中的權重,將其作為主體工程:首先,徒法不足以自行,法律的有效實施需要一個能夠依法全面履行職能的法治政府。通過機構改革和重組,增強包括市場監管、自然資源和生態環境等在內的政府部門履行職能的能力,提升嚴格規范公正文明執法的水平,即借助外在的政府履職管理體制和執法體制實施法律,實現法治。其次,法律的有效實施需要強化對政府的制約和監督?!叭魏螄?,法治的重心都是制約和控制行政權力,防止其濫用和異化。我國依法治國、依法治權的核心也是針對行政權力及其行使”。正如習近平總書記所強調的,“權力不論大小,只要不受制約和監督,都可能被濫用”。權責法定是監督制約政府權力的重要方式。為此,需要通過法律規定不同層級、類型行政機關的權力和責任,建構科學合理的權力結構,確保法律實施的穩定性。廉潔高效是增強監督合力和實效的自然成果。政府是重要的執法主體,建立健全制約監督政府權力的體系,才能確保法律公正實施。第三,法律的有效實施需要政府發揮引領示范作用。惟有政府守法誠信,在實施各項行政活動過程中堅守法治底線,信守承諾,不朝令夕改,不破壞人民群眾對政府的合法合理期待,才能真正樹立法律權威,才能使人民群眾真正做到辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法,也才能真正帶動實現全民守法。

(二)法治政府建設的價值立場

“法治為民”是習近平法治思想的民心指向。他立基于良法善治的崇高理念,從立黨為公、執政為民的戰略高度,闡釋了“以人民為中心”的核心價值。他說,“堅持人民主體地位,必須堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民”“要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程,使法律及其實施充分體現人民意志”。法治政府建設是法治國家建設的主體,更需要遵循以人民為中心的建設思路,這是習近平法治政府理論最鮮明的價值定位。

這種“以人民為中心”的價值定位,首先體現在習近平總書記將推進嚴格規范公正文明執法作為推進法治政府建設的先手棋上。他絲毫不回避法治實踐中存在的各種問題,嚴厲指出,“政府是執法主體,對執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題,老百姓深惡痛絕,必須下大氣力解決”。這體現了習近平總書記在推進法治政府建設中,首先從人民群眾最關心的事情做起,從解決人民群眾意見最大的領域入手,這是“以人民為中心”思想的生動寫照。

這種“以人民為中心”的法治政府理論同樣反映在習近平總書記對其他政府職責的強調上。例如,國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。為此,習近平總書記要求各級政府“從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手,增強政府職責,提高公共服務共建能力和共享水平”。

黨的十九大指出,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。就此,習近平總書記闡釋道,“人民美好生活需要日益廣泛,不僅對物質文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長”。在這一思想的指引下,十九屆四中全會將“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督,創新行政方式,提高行政效能,建設人民滿意的服務型政府”寫入《決定》,成為法治政府建設基本的價值立場。在中央全面依法治國工作會議上,習近平總書記強調,行政執法工作面廣量大,一頭連著政府,一頭連著人民群眾,直接關系群眾對黨和政府的信任,對法治的信心。要推進嚴格規范公正文明執法,提高司法公信力。

這一思路突破了傳統形式法治的靜態之維,把能否不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感確立為評價法治政府建設成效的試金石,擴展了法治政府建設的內涵和外延,是“法治為民”思想在法治政府建設領域的具體展開,是習近平法治政府理論中價值立場的集中體現。值得一提的是,這種“以人民為中心”的價值立場,在全國各級政府依法防控、抗擊新冠肺炎疫情的過程中得到非常生動的體現,充分展現了我們制度的顯著優勢,體現了法治政府建設的成效。

(三)法治政府的建設路徑

在中國這樣一個擁有獨特歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展基礎的社會中推進法治建設,要求中國共產黨作為執政黨要主動設計理想的法治圖景,有規劃地促成適應社會主義市場經濟條件、符合國家治理體系和治理能力現代化需要的法治體系的建立。具體到法治政府建設層面,就需要統籌推進,既形成科學的規劃步驟,又通過加強黨的領導來引領法治政府的建設方向并提供有效的推進動力,這也是習近平法治政府思想的重要組成部分:

其一,形成分步推進法治政府建設的規劃步驟。習近平總書記指出,“全面推進依法治國,必須從我國實際出發,同推進國家治理體系和治理能力現代化相適應,既不能罔顧國情、超越階段,也不能因循守舊、墨守成規”。體現到法治政府建設,就是要做到法治政府建設的推進與政府職能轉變、政府治理體系的完善相適應,與法治國家的整體目標和法治社會的基礎水平相適應。

就此而言,黨的十九大報告就對本世紀中葉之前的時段進行了劃分,即劃分了“從現在到2020年、從2020年到2035年、從2035年到本世紀中葉不同時段、不同階段的法治建設目標,為依法治國和建設法治強國指明了前進方向和實踐路徑,也極大地豐富、創新了法治發展和法治現代化理論。

其中,從2020年到2035年,要基本實現社會主義現代化。到那時,法治國家、法治政府、法治社會基本建成??梢?,法治政府建設一方面要與社會主義現代化的基本實現相匹配,作為上層建筑,避免對現代化的生產力發展產生阻礙作用;另一方面,也是整個法治建設系統的有機組成部分,要更好地為國家、政府、社會的發展提供支撐。對該階段法治政府建設的評估,不能局限于其自身內部構成,而是要同步考察其對法治國家、法治社會有何積極作用。

2035年到本世紀中葉,我國要在基本實現現代化的基礎上,把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。這意味著,在這一階段,法治政府要在基本建成的基礎上,因應強國目標而進一步深化拓展。實際上,習近平總書記對強國與法治之間的關系有非常深刻的論述,他引經據典強調,國無常強,無常弱。奉法者強則國強,奉法者弱則國弱。因此,因應社會主義現代化強國這一目標,奉法而治要更加內化為整個政府治理體系的行為方式和精神氣質,法治政府建設要實現政府治理從外在形式到內在精神的全面法治化。

其二,加強黨對法治政府建設的領導。堅持黨的領導,是社會主義法治的根本要求,是黨和國家的根本所在、命脈所在,是全國各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推進依法治國的題中應有之義。黨的領導是社會主義法治的根本保證,也是法治政府建設的根本保證。無論是保證法治政府建設的正確道路方向和價值立場,還是深入推進改革,確保政府職能與社會經濟現實、國家治理能力要求相適應,都需要加強黨的領導。

在十八大以后推進嚴格規范公正文明執法的過程中,習近平總書記就敏銳地洞察到,執法不僅僅是執法機構的事務,它需要一個良好的環境。因為,忠于法律的執法活動符合黨和國家的根本利益,但在具體的案件中,則難免與一些其他利益發生沖突而受到抵制。因此,他很早就提出了黨要“保證執法”的思想。他還進一步闡述道,“對執法機關嚴格執法,只要符合法律和程序的,各級黨委和政府都要給予支持和保護,不要認為執法機關給自己找了麻煩,也不要擔心會給自己的形象和政績帶來什么不利影響”。十八屆四中全會決定進一步強調,“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作”。

加強黨對法治政府建設領導的一項關鍵性舉措就是黨中央決定成立中央全面依法治國委員會,健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制,更加有力地推動黨中央決策部署貫徹落實。在解釋成立中央全面依法治國委員會的重大意義時,習近平總書記就指出,“當前,立法、執法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環節,法治領域改革面臨許多難啃的硬骨頭,迫切需要從黨中央層面加強統籌協調”,他還以甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境立法上“放水”,執法上“放棄”的教訓為例,來具體指明這種需要加強黨的領導的薄弱環節。

加強黨對法治政府建設的領導,保證了法治政府建設的方向和立場,也為法治政府建設提供了強勁的動力。在黨的領導特別是黨中央的集中統一領導下,《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》《法治政府建設與責任落實督察工作規定》等重要制度相繼出臺并執行,法治政府建設示范創建活動有序開展。一些曾經阻礙法治政府建設深入推進的障礙甚至掣肘因素逐步得到解決,法治政府建設得以不斷往縱深發展。


三、法治政府建設的重點任務


法治政府建設是一個系統工程,但在不同的時期,面對的形勢、矛盾會有所不同。十八大以來,習近平總書記基于對以往法治政府建設經驗的總結、對當下社會主要矛盾的判斷,提出了一系列直指法治政府建設痛點、人民群眾需求迫切的重點任務,是習近平法治政府理論在方法論層面的具體表現。針對法治政府建設中的短板弱項,習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調,要用法治給行政權力定規矩、劃界限,規范行政決策程序,加快轉變政府職能。

(一)推動行政法律體系的完善

在中國特色社會主義法律體系形成之后,需要更加關注法治質量高不高的問題。為此,習近平總書記提出了建設“完備的法律規范體系”這一更高的目標,創造性地提出了“良法善治論”。完善行政法律規范體系是其中的重要一環。

習近平總書記指出,“要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程,使法律及其實施充分體現人民意志”。因此,完善行政法律體系的一個核心主線便是完善維護人民權益的法律制度。十八大以來,為解決行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執行難”等突出問題,《行政訴訟法》順利完成實施二十多年來的第一次修改;與此同時,《行政復議法》的修改也提上議程。除了關注末端權利救濟法律制度的完善以外,習近平總書記對信息公開之于建設法治政府的積極作用也予以高度關注。他指出,“要強化公開,依法公開權力運行流程,讓廣大干部群眾在公開中監督,保證權力正確行使”?;谶@一思想,《政府信息公開條例》獲得修訂,“以公開為常態、不公開為例外”等原則得以落實。

在行政法律體系不斷完善的同時,從源頭上提升規則供給質量也是習近平法治政府思想的重要內容。由于立法程序和機制是確??茖W立法、民主立法、依法立法的制度基礎和核心要求,在立法權下放的背景下,完善行政立法權限和程序對于確保行政立法科學、民主、合法具有極為重要的意義。習近平總書記提出,“加強和改進政府立法制度建設,完善行政法規、規章制定程序,完善公眾參與政府立法機制;重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草;對部門間爭議較大的重要立法事項,由決策機關引入第三方評估,不能久拖不決”。根據這一思想,2015年修改《立法法》時,進一步完善了行政立法的權限、程序和機制。2017年,國務院修改《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》,進一步規范了制定行政法規和規章的程序要求。

(二)規范重大行政決策程序

重大行政決策是各級人民政府履行政府職能的重要方式。行政決策經常會通過配置公共資源,影響不特定多數人的權益,因此,規范重大決策是法治政府建設的重要內容。鑒于行政決策內容的復雜性和多樣性,難以從實體層面做出統一規范,因此,從程序角度實現重大行政決策的科學、民主、合法,就成為推進法治政府建設的必然選擇。對此,習近平總書記要求,“要以建設法治政府為目標,建立行政機關內部重大決策合法性審查機制,積極推行政府法律顧問制度,推進機構、職能、權限、程序、責任法定化,推進各級政府事權規范化、法律化”。2019225日,習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議,審議通過了《重大行政決策程序暫行條例(草案)》。具體而言,習近平總書記規范重大行政決策的思想主要包括以下幾方面的內容:

其一,把黨的領導貫穿于重大行政決策全過程和各方面。堅持黨對重大行政決策的領導是確保重大行政決策堅持正確政治方向的關鍵性制度要求。習近平總書記指出,“要把黨的領導貫穿于重大行政決策全過程和各方面”?!吨卮笮姓Q策程序暫行條例》明確要求重大行政決策必須堅持和加強黨的全面領導,全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署,發揮黨的領導核心作用,把黨的領導貫徹到重大行政決策全過程,要求決策事項目錄和標準須經同級黨委同意后向社會公布,要求重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告。

其二,嚴格履行決策法定程序。規范重大行政決策程序是推進科學民主依法決策的必然要求。黨的十八屆四中全會提出,要健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序?!吨卮笮姓Q策程序暫行條例》逐一明確、細化了這五大法定程序的具體要求,并對重大行政決策的啟動、公布等作了規定。

其三,堅持科學決策、民主決策、依法決策的統一。在習近平法治政府理論中,對重大行政決策程序規范的要求并非單向度的、片面的,而是一個層次分明、結構清晰、內在統一的整體。這其中,科學決策是行政決策內在理性的表現;民主決策是“以人民為中心”的治理理念在行政決策領域的具體體現;依法決策體現了法治原則對于行政決策的規范要求,三者的結構性完善,體現了習近平法治政府理論在決策領域的系統完備。

(三)堅持嚴格規范公正文明執法的統一性

習近平總書記將堅持嚴格規范公正文明執法作為推進法治政府建設的一項重點任務。堅持嚴格規范公正文明執法的統一性,旨在通過具體執法案件傳遞法治的要求,實現讓人民群眾在每一個具體案件中感受到公平正義的目標。具體而言,習近平總書記有關堅持嚴格規范公正文明執法統一性的思想包括以下重要內容:

其一,嚴格規范文明公正執法是一個統一整體,不可機械地、片面地理解和實施。習近平總書記明確指出,“嚴格文明公正執法是一個整體,要全面貫徹。文明執法、公正執法要強調,嚴格執法也要強調,不能畸輕畸重。如果不嚴格執法,執法司法公信力也難以建立起來?,F實生活中出現的很多問題,往往同執法失之于寬、失之于松有很大關系。涉及群眾的問題,要準確把握社會心態和群眾情緒,充分考慮執法對象的切身感受,規范執法言行,推行人性化執法、柔性執法、陽光執法,不要搞粗暴執法、‘委托暴力’那一套。但是,不論怎么做,對違法行為一定要嚴格尺度、依法處理”。因此,堅持嚴格規范公正文明執法的統一性,體現了堅持法治系統論的思路,將依法懲治各類違法行為、完善執法程序、建立健全行政裁量權基準制度、加強行政執法信息化建設和信息共享,以及完善執法責任制有機結合。

其二,嚴格規范公正文明執法體現對執法活動的監督和保護的統一。習近平總書記指出,“法律需要人來執行,如果執法的人自己不守法,那法律再好也沒用!我們要加強對執法活動的監督,堅決排除對執法活動的非法干預,堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義,堅決防止和克服執法工作中的利益驅動,堅決懲治腐敗現象,做到有權必有責、用權受監督、違法必追究”。與此同時,執法過程要切實運行,發揮實效,還取決于諸多條件。對此,習近平總書記指出,“我們說要敢于擔當,嚴格執法就是很重要的擔當”。因此,對依法開展的執法活動要給予堅決支持和保護,支持執法的社會環境的營造、執法機構預算編制的投入,執法機構間分工協調機制的形成,執法人員的激勵與約束等等要素缺一不可。

其三,加強綜合執法。推進綜合執法是行政執法體制改革的重要內容,其對于節約執法資源、提升執法效率、增強執法實效,具有重要意義。十八大以來,全國各地綜合行政執法體制改革穩步推進。按照黨的十九大提出的“深化行政執法體制改革,統籌配置行政處罰職能和執法資源”的要求,黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》明確,要“根據不同層級政府的事權和職能,按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,大幅減少執法隊伍種類,合理配置執法力量。一個部門設有多支執法隊伍的,原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執法隊伍,實行綜合設置”。

(四)深入推進放管服改革,持續改善優化營商環境

法治政府建設的關鍵之一是處理好政府、市場與社會的關系。在習近平法治政府理論中,通過法治方式來厘清政府、市場與社會的邊界,優化政府的經濟監管職責,始終是推進法治政府建設的一大要務。具體而言,這一理論的主要內容包括:

其一,將市場在資源配置中起決定性作用與更好發揮政府作用放在同等重要的位置。處理好政府和市場的關系,不僅是經濟體制改革的核心問題,也是行政管理體制改革的核心問題。在習近平法治政府理論中,對政府和市場關系認知,突破了既往理論中單獨強調市場作用或政府作用的片面觀點,強調發展社會主義市場經濟,既要發揮市場作用,也要發揮政府作用,但市場作用和政府作用的職能是不同的。為此,一是進一步明確權力清單的內容,深入推進簡政放權。要求政府在充分尊重市場規律的基礎上,用政策引導市場預期,用規劃明確投資方向,用法治規范市場行為,使其更多地從管理者轉向服務者。二是以法治方式完善市場機制,圍繞推動高質量發展,建設現代化經濟體系,把該營造的環境營造好,該制定的規則制定好,充分激發市場主體活力,使市場充分發揮在資源配置中的決定性作用。

其二,強調運用法治方式引導和規范政府職能轉變。在習近平法治政府理論中,政府職能的轉變與法治建設是并行不悖、有機統一的。習近平總書記指出:“政府職能轉變到哪一步,法治建設就要跟進到哪一步。要發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用,既要重視通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果,引導和推動轉變政府職能的下一步工作,又要重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規為轉變政府職能掃除障礙”。不能以政府職能轉變為由突破既有法律的約束,也不能以既有法律規定為由停止政府職能的轉變。

其三,持續優化營商環境的法治保障。法治是最好的營商環境。在目前特殊的經濟發展格局下,推動營商環境優化,激發市場活力,具有極為迫切的意義。習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時強調,“要把工作重點放在完善制度環境上,健全法規制度、標準體系,加強社會信用體系建設,加強普法工作”。在企業家座談會上,他進一步強調,“要依法保護企業家合法權益,加強產權和知識產權保護,形成長期穩定發展預期,鼓勵創新、寬容失敗,營造激勵企業家干事創業的濃厚氛圍。要推進簡政放權,全面實施市場準入負面清單制度,支持企業更好參與市場合作和競爭”。

(五)構建多元糾紛解決體系

社會矛盾化解是重要的政府職能,也是執政為民理念落實與否的重要試金石。糾紛的行政解決,是多元糾紛體系的重要組成部分,具有司法救濟不可比擬的功能優勢。黨的十八屆四中全會提出:“健全社會矛盾糾紛預防化解機制,完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制”。具體而言,習近平對多元糾紛解決體系的思想主要包括:

其一,強調糾紛非訴解決的優先地位。糾紛的非訴解決能夠有效降低當事人的糾紛解決成本,維護社會穩定。習近平總書記強調“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”,要進一步加強預防糾紛工作,著力從源頭上預防化解矛盾糾紛,讓大量矛盾糾紛化于未發、止于未訴。這種堅持源頭治理的思路,對于減少矛盾糾紛,維護社會和諧穩定具有重要意義,同時也對行政機關開展行政調解等訴源治理提供了重要指導。

其二,重視不同糾紛解決機制的銜接配合。不同糾紛解決方式有其內在的功能優勢。要從整體上減少矛盾化解糾紛,就需要建構多元化的糾紛解決方式。習近平總書記強調,要著力完善制度、健全機制、搭建平臺、強化保障,推動各種矛盾糾紛化解方式的銜接配合,建立健全有機銜接、協調聯動、高效便捷的矛盾糾紛多元化解機制。

其三,重視行政裁決解決民事糾紛的制度優勢。法治政府要求依法有效化解社會矛盾糾紛,即要求行政機關在構建多元糾紛解決機制中發揮新的作用,行政機關不僅是法治政府建設的對象,同時也是主體,通過參與糾紛化解,增強法治國家和法治社會的說服力?;诖?,十八屆四中全會決定提出:“健全行政裁決制度,強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能?!?span lang="EN-US">2019年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》,明確要求起草、修改法律法規時,對于可以通過行政裁決化解的民事糾紛,起草部門應當認真研究設定行政裁決的必要性、可行性,積極建立行政裁決制度,對于進一步健全行政裁決制度,加強行政裁決與行政復議、訴訟的銜接具有重要意義。

其四,發揮行政復議解決行政爭議的主渠道作用。行政復議是建設法治政府的重要抓手,是解決行政爭議的重要制度。健全行政復議制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。行政復議法實施二十多年來,制度建設不斷完善,實踐探索成效明顯,在解決行政爭議、監督依法行政、維護群眾合法權益等方面發揮了重要作用。但總體看,行政復議的制度優勢尚未得到充分發揮。為此,習近平總書記要求落實行政復議體制改革方案,優化行政復議資源配置,推進相關法律法規修訂工作,從根本性改變“小復議、中訴訟、大信訪”的格局,解決群眾不愿復議、不會復議、不敢復議等問題,發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。

(六)抓好法治政府建設中的“關鍵少數”

習近平總書記曾指出,“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任,全面依法治國必須抓住領導干部這個‘關鍵少數’”。實踐中,“一些黨員、干部仍然存在人治思想和長官意識,認為依法辦事條條框框多、束縛手腳,凡事都要自己說了算,根本不知道有法律存在,大搞以言代法、以權壓法”。要徹底改變這種現狀,就必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。具體而言,抓“關鍵少數”以推動法治政府建設的思想包括以下主要內容:

其一,強調領導干部要帶頭依法辦事。領導干部帶頭依法辦事,既是領導干部的法律責任,也是其政治責任。習近平總書記指出:“各級領導干部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律,對憲法和法律保持敬畏之心,牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念,不要去行使依法不該由自己行使的權力,也不要去干預依法自己不能干預的事情,更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法,做到法律面前不為私心所擾、不為人情所困、不為關系所累、不為利益所惑?!痹谥醒肴嬉婪ㄖ螄ぷ鲿h上,習近平總書記再次強調,領導干部這個“關鍵少數”要帶頭尊崇法治、敬畏法律,了解法律、掌握法律,不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力,做尊法學法守法用法的模范。

其二,領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力。領導干部的法治意識不能僅僅停留在口頭上,更要落實到實際工作中。各級領導干部在工作崗位上,要不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力?!包h政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責,統籌推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法?!薄案骷夵h政機關和每一位領導干部、每一位工作人員都要增強法治觀念、法律意識,堅持有法必依,善于運用法治方式開展工作,讓人民群眾在日常生產生活中都能感受到公平正義。對有法不依、執法不嚴、徇私枉法的要嚴肅問責、依法懲治?!?/p>

其三,加強對領導干部違法行為的責任追究。要使“關鍵少數”在法治政府建設方面的責任落到實處,必須加強對領導干部違法行為的責任追究。習近平總書記經常強調,“對各級領導干部,不管什么人,不管涉及誰,只要違反法律就要依法追究責任,絕不允許出現執法和司法的‘空擋’。要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容,把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要依據”。


四、面向未來的法治政府建設


習近平總書記關于法治政府建設重點任務的思想深刻地反映了他對當下法治政府建設中緊迫矛盾的精準判斷。除了對這些眼下問題的深入思考,習近平總書記還系統論述了法治政府建設的長遠戰略,形成了面向未來的法治政府建設理論。

(一)以法治政府建設引領法治社會形成

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調,全面依法治國是一個系統工程,要整體謀劃,更加注重系統性、整體性、協同性。法治國家、法治政府、法治社會相輔相成,法治國家是法治建設的目標,法治政府是建設法治國家的重點,法治社會是構筑法治國家的基礎。在處理法治政府與法治社會的關系上,必須重視法治社會的基礎作用?!爸挥秀懣淘谌藗冃闹械姆ㄖ?,才是真正牢不可破的法治”。這要求法治的價值、制度、程序與運行能夠有效嵌入社會的日常生活,為人民生活各個主要面向建立起既有實效、又符合日常生活倫理的秩序。正因如此,習近平總書記強調,“法治社會是構筑法治國家的基礎”。同時,要以法治政府建設引領法治社會形成。法治政府建設是重點任務和主體工程,對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用,要率先突破。

當前,我國法治社會建設還面臨一些獨特的挑戰。中國傳統文化中的一些思想觀念、心理習慣、行為方式等還存在不少與現代法治相抵觸的因素。正是基于對中國法治建設中這種結構性的約束條件的精確判斷和深入思考,習近平總書記逐步形成了以法治政府建設來引領法治社會形成的思想。他明確指出“領導干部尊不尊法、學不學法、守不守法、用不用法,人民群眾看在眼里、記在心上,并且會在自己的行動中效法”。這既契合了“以吏為師”的傳統文化,又深刻地回應了政府及領導干部作為社會的治理主體和最重要的執法者,其是否能夠嚴格守法對社會的法治觀念有著重大影響的現實。十八屆四中全會決定進一步明確要求“實行國家機關‘誰執法誰普法’的普法責任制”,讓人民群眾更好地理解法律規定,在法治實踐中感受法治精神。此后,習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時進一步明確,法治政府建設是重點任務,對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。

實際上,中國的現代化一個主要特點是,傳統社會不能自發生長出包括法治在內的現代化因素,不得不從上層政治革命切入,進而通過國家政權的運用推動社會變革,實現國家的轉型。因此,在法治的社會基礎比較薄弱的情況下,通過法治政府建設來引領法治社會形成具有關鍵意義。與廣大人民群眾聯系最密切、承擔法律實施任務最重的行政機關及其領導干部既可以通過嚴格規范公正文明的執法來逐步樹立并強化法治的權威,同時也可以深入地發揮動員社會、教育群眾、進行文化層面的培育等作用,從而不斷地在社會中凝聚共識,使得法治這種現代治理方式深入地植入中國社會。

(二)以制度執行力檢驗法治政府建設成效

在推進全面依法治國的進程中,習近平總書記高度關注制度的實施情況,指出“制度的生命力在于執行”,要求“強化制度執行力,加強制度執行的監督,切實把我國制度優勢轉化為治理效能”。與此同時,習近平總書記也高度關注各級領導干部運用法治思維和法治方式解決實際問題的能力,指出“各級領導干部要把責任擔起來,不搞花架子、做表面文章,不能一年開一兩次會、講一兩次話了事”,要“努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧”。

重視制度執行力也深刻地反映在習近平法治政府理論中。針對法治政府建設中存在的一些領導干部特別是基層領導干部中存在“喊在嘴上、寫在紙上”“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的現象。2019年,中共中央、國務院印發《法治政府建設與責任落實督察工作規定》,明確了督察的主體、對象、內容、組織實施方式、責任追究等具體事項,這種以督察落實建設責任的推進思路,就將為法治政府建設中各項任務、責任和效果的落實推進提供持續的促進動力,確保整體布局規劃逐步得以實現。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上決定推進法治政府示范建設活動時,又再一次明確強調,要加強對示范創建活動的指導,杜絕形式主義,務求實效。

在抗擊新冠肺炎疫情工作中,習近平總書記結合疫情防控工作指出,“各級黨委和政府要全面依法履行職責,堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作,在處置重大突發事件中推進法治政府建設,提高依法執政、依法行政水平”。這種在緊急情況下依然強調要堅持運用法治思維和法治方式開展工作的思路,實際上就是對法治政府建設進行“壓力測試”,以觀察法治政府建設的成色。

上述思想反映出習近平總書記對法治政府建設的實效性的重視。在法治政府建設的制度架構已經基本成熟之后,未來的法治政府建設必須加強制度的落實,使得法治思維、法治方式能夠真正內化為政府治理的各個環節。

(三)以智慧法治建設提升政府效能

特定的科學技術環境總是構成法律實施成本、效率的一個結構性約束條件。當科學技術取得革命性的發展后,如果能夠高效、規范地運用這些技術,將有力促進法治建設提質增效。例如,當代法庭科學的興起,就深刻地重塑了司法活動,使得司法維護正義的能力和效率相較于傳統社會有了革命性的提升。

因此,習近平總書記高度重視科學技術在國家治理中的作用,他明確指出,要運用大數據提升國家治理現代化水平?!耙⒔∪髷祿o助科學決策和社會治理的機制,推進政府管理和社會治理模式創新,實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化”。具體到法治政府建設而言,習近平總書記上述論述提出了要回應和體現現代科學技術的發展,實現信息化、數據化、智能化,以“智慧法治”提升政府效能的命題。

這一命題是對當今社會科學技術發展現實的回應?;ヂ摼W、大數據、人工智能、區塊鏈等現代科學技術的發展正在對社會經濟產生深刻影響,同時也對作為上層建筑的法治體系發生作用。為中國特色社會主義法治政府建設實現跨越式發展和“彎道超車”作出重要貢獻。具體而言,習近平總書記的上述論述,對法治政府建設提出了以下要求:

要依托智慧法治建設,推進政府決策的科學化。充分利用大數據、人工智能等技術構建和優化信息平臺,全面收集決策相關信息,準確預測和研判決策的潛在風險與預期影響,提高對風險因素的感知、預測、防范能力,優化決策調研、咨詢、論證、公眾參與等流程,提高依法決策、科學決策、民主決策、高效決策的能力。

要依托智慧法治建設,推進社會治理的精準化。借助現代信息技術助推社會治理變革,推動多元主體共同參與社會治理,更加科學、合理地分配執法資源,實現精準執法、智慧執法,推進自動化行政的應用,促進執法流程的公開透明,強化對執法活動的監督。

要依托智慧法治建設,推進公共服務的高效化。推進數字政府建設,構建方便快捷、公平普惠、優質高效的公共服務信息體系,全面推進政務公開,推動政府數據的共享、開放、有序利用,促進公共服務在線化、集約化、協同化、智能化,全面提升公共服務效能。

習近平總書記關于在法治政府建設中推進智慧法治建設的重要理論,是法治政府建設的供給側結構性改革。他抓住新一輪科技革命和加快推進科技強國、網絡強國、數字中國建設帶來的重大戰略機遇,把“智慧法治”推向全面建設的新格局,能夠促進和實現法律體系和法治能力的現代化,更好地滿足人民群眾的法治需求,提高人民群眾的法治獲得感。



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