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馬懷德:《行政處罰法》修改中的幾個爭議問題

| 時間: 2020-09-28 20:54:45 | 文章來源: 華東政法大學學報》2020年第4期

【摘 要】行政處罰是行政機關對違反行政管理秩序的行為給予的制裁。行政處罰的構成要件不應強調主觀要件,因為從行政相對人違反了某種行政管理秩序、違反行政法律規范的客觀結果中可推定其主觀過錯。在計算違法所得時,應當扣除當事人已經繳納的稅費,但不能扣除所謂的成本。不宜在《行政處罰法》中增加責令退賠或返還的規定。對于同一個違法行為違反了多個行政法律規范的情形,可以由法定管轄機關按照罰款額度最高的規定處以罰款。行政處罰無效的情形應當包括行政處罰的實施主體不具有行政主體資格、行政處罰沒有法定依據以及不遵守法定程序構成重大且明顯違法等三種情形。

【關鍵詞】行政處罰 違法所得 一事不再罰 行政處罰無效


《行政處罰法》作為一部重要的法律,自1996年實施以來,對規范行政處罰的設定和實施,保障和監督行政機關實施行政管理,維護公共利益和社會秩序,保護行政相對人合法權益發揮了重要作用。尤其是《行政處罰法》所規定的基本原則和一些實體與程序要求,對我國行政法理論和后續的行政法律制定產生了深遠影響。近年來,隨著我國經濟社會的發展變化和全面依法治國戰略的深入推進,《行政處罰法》暴露出一些問題,亟待修改。目前,《行政處罰法》的修改已經被全國人大常委會列為第一類立法項目,其中有一些爭論的問題亟待研究。


一、如何定義行政處罰


在被稱為“行政三法”的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》中,行政許可和行政強制都在《行政許可法》和《行政強制法》的總則中有著明確的定義,唯獨行政處罰沒有定義。盡管《行政處罰法》第3條規定,“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應當給予行政處罰的,依照本法由法律、法規或者規章規定,并由行政機關依照本法規定的程序實施?!钡摋l文并非對行政處罰的準確界定,而是在總則中對于處罰法定這一基本原則的表述?!缎姓幜P法》第8條具體列舉了行政處罰種類,依然未對行政處罰作出明確定義。

(一)行政處罰是否需要定義

在《行政處罰法》的立法過程中,曾考慮過對行政處罰進行明確定義,但由于當時的立法和實踐經驗尚不充分,最終出臺的法律未實現這一設想。雖然缺乏對行政處罰這一關鍵概念的明確定義,但《行政處罰法》在頒布實施后運行情況較為良好,為保護當事人合法權益和推進我國法治政府建設發揮了重要作用。因此,對于是否需要對行政處罰進行定義存在著不同的觀點。

《行政處罰法》作為我國首部共同性行政行為法,為后續制定的《行政許可法》和《行政強制法》探索了一條清晰有效的立法路徑:在行政行為類型化基礎之上,通過對行政行為的分類識別,從行為種類、設定、執行的規定等方面規范行政行為。換句話說,《行政處罰法》的適用邏輯是,當一個行政行為被確定為行政處罰后,其就需要受到《行政處罰法》中諸多程序與實體性規則的約束。但是,由于《行政處罰法》在處罰類型上采取了列舉式的立法方式,所列舉的處罰類型又相對狹窄和封閉,在經濟社會高速發展的情況下,現有的處罰措施越來越難以滿足現實需要。實踐中,行政機關基于提高執法效能的考慮創造了大量的行政措施,其中部分措施“以措施之名,行處罰之實,甚至有的措施較法定的行政處罰類型對當事人的權益影響更大,適用范圍更廣”,但由于不在法律明確規定的行政處罰種類之列,且無法依托概念定義對其進行準確定性,這類措施通常難以受到《行政處罰法》的有效約束。例如,如果將當前行政管理實踐中廣泛運用的“黑名單”認定為行政處罰,那么設定黑名單的權限就要受到《行政處罰法》第8條第7項的限定。但實踐中,這類行為逸脫在《行政處罰法》之外,由規章乃至規章以下的規范性文件隨意創設,在一定程度上呈現出泛濫趨勢。

此外,從為當事人提供救濟的角度出發,準確界定某一行為是否屬于行政處罰,不僅涉及《行政處罰法》的適用,還涉及如何確定行政訴訟管轄,如何確定起訴期限等問題。例如,將相關措施認定為行政處罰還是其他行政行為,如行政強制,在行政訴訟的管轄上可能導向不同的結果。將相關措施認定為行政處罰抑或行政命令,也可能適用不同的起訴期限規定。因此,確有必要借《行政處罰法》修改之機,給行政處罰下一個較為清晰的定義。

(二)行政處罰應當如何定義

傳統上,界定一項行政措施是否屬于行政處罰,主要是看這一類型的措施是否屬于《行政處罰法》第8條所列舉的六類行政處罰,或是依據《行政處罰法》第8條第7項的兜底條款,看相關措施是否列于單行法律或行政法規的“罰則”和“法律責任”章節,這也被稱為形式主義的判斷路徑。然而,已有學者通過對立法實踐的分析指出,這一路徑實質上是對立法者判斷的過度依賴,不利于對行政處罰進行準確界定,難以成為判定行政措施性質的有效方式。所以,對行政處罰的界定不能單純依靠形式標準,而必須從其本質出發,探尋行政處罰的實質。作為已高度類型化的一類行政行為,行政處罰針對行政相對人違反行政法律規范、破壞行政管理秩序的行為,給予行政法上的否定性評價,從而對相對人造成不利后果,對類似違法行為形成威懾。其功能主要有三:一是確認相對人的違法行為,二是使相對人承擔因此而生的不利益,三是嚇阻其將來再度違反??梢钥闯?,行政處罰的核心在于對相對人違法行為的負面評價,評價的方式是使其承擔行政法上的法律責任,以此實現制裁。正因為如此,在起草《行政處罰法》時,立法機關才將行政處罰視為與民事責任、刑事責任相并列的行政責任的重要組成部分。因此,從“維護行政管理秩序”和“給予制裁”兩個要素出發,可以將行政處罰定義為“行政主體對違反行政管理秩序的行為所給予的制裁”,意在行政機關對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,依法減損權利或者增加義務,達到懲戒的目的。

基于這一定義,在理解行政處罰時應當考慮以下四個方面的內容。

第一,行政處罰必須由行政主體實施。行政處罰是一類具體行政行為,實施行政處罰的主體是擁有行政職權的主體,即行政主體。最常見的是行政機關,當然也包括法律法規授權的組織,以及受行政機關委托的組織。從主體的角度看,行政處罰不同于審判機關、檢察機關和監察機關等其他主體所實施的制裁,也不同于行政機關對于其內部工作人員所實施的處分。例如,對于法院依照《民事訴訟法》等規則作出的罰款,并不能夠直接適用《行政處罰法》的規定。當然,在缺乏明確法律規則的情況下,此類行為可以準用《行政處罰法》的部分規則。

第二,行政處罰針對的是相對人違反行政管理秩序的行為。違反行政管理秩序即違反行政法律規范。行政管理秩序是法律規定的行政機關與行政相對人之間的權利義務關系,是行政機關在行政管理活動中所追求的秩序。維護行政管理秩序是行政權存在和使用的重要目的。為實現行政秩序,行政相對人必須遵守行政法律規范設定的各項作為與不作為義務,否則將遭受制裁和懲戒。

第三,行政處罰針對的是違反行政管理秩序的客觀行為,通常不以行為人的主觀過錯為必備要件。在某些情況下,即使行政相對人實施違法行為時沒有故意或過失,但客觀上違反了行政管理秩序、損害了公共利益和他人合法權益,也應當受到制裁和懲戒。對于行政處罰中主觀要件的地位,后文將進一步展開論證。

第四,行政處罰的后果是制裁和懲戒,這也是行政處罰最突出和最核心的特征。我國臺灣地區“行政罰法”第2條將行政處罰的性質明確為“裁罰性之不利處分”,其中“裁罰性”就指的是行政處罰的制裁特性。制裁的核心是剝奪當事人已有的利益或給予其新的不利益。制裁所針對的利益應當認定為一種事實上的、價值中性的利益,而不去過多考慮其適法性。

近年來,關于行政處罰的制裁屬性,學界提出了一些反對意見,認為“制裁性”不能成為界定某種行政措施是否屬于行政處罰的標準,因為“制裁性”既不夠明確,也難以與實定法體系相融貫。事實上,這是對“制裁性”的解釋不完善所致,對于行為違法性的判斷和對不利后果的界定,可以通過更加精細的解釋來完成。例如,就違法性的判斷而言,需要區分行為人所違反的是憲法規范還是行政法規范、權利性規范還是義務性規范、倡導性規范還是強制性規范;就不利后果的界定而言,對當事人權益的限制、剝奪或施加新的不利益都應當認定為不利效果。而所謂的“功能性考量路徑”本質上是一種價值衡量,其過于偏重個案正義,具有高度的不確定性,無法成為穩妥的立法選擇。

(三)行政處罰的分類方式

《行政處罰法》第8條明確列舉了警告、罰款等六個種類的行政處罰,并以“法律、行政法規規定的其他行政處罰”作為兜底條款。從近些年的行政執法實踐來看,現有的列舉已經無法滿足現實需要。尤其是隨著社會經濟、科學技術的發展,社會治理方式正在發生轉變,傳統的處罰類型所能發揮的實效性有限,行政機關運用新型治理手段的動機愈發強烈。從這個意義上說,法律對于行政處罰手段的規范供給不足,也是導致行政機關采取各種各樣法外“措施”的重要原因。因此,在對行政處罰進行明確定義的情況下,可以通過增加列舉項的方式來豐富行政處罰的種類,從而滿足執法的需要。

但從長遠來看,目前《行政處罰法》第8條所采取的列舉式本身存在著難以根治的局限。因為列舉總是無法排除“掛一漏萬”和分類不周延等問題。此外,對具體措施的列舉在實踐中經常遭遇形式上的嚴格解釋,從而導致列舉缺乏包容性。例如,《行政處罰法》列舉了警告這一處罰類型,通報批評、訓誡等行為往往與警告的外觀和后果高度相似,但在司法實踐中,法院通?;趯Α熬妗毙问交膰栏窠忉?,認定行政機關所作出的“訓誡”等行為屬于不對當事人權利義務產生實際影響的行為,從而排除司法救濟。

因此,為了更加科學有效地規范行政法上的各種制裁懲戒行為,應當將行政處罰進行類型化,以歸類的方式代替具體列舉,分別規定為自由罰、聲譽罰、財產罰、行為罰、資格罰等。類型化的優勢在于,可以在保持大類行政處罰不變的前提下,根據實際需要增減調整具體處罰種類、內容和幅度等,為創設更有效和更符合實際需要的行政處罰創造空間。


二、對主觀沒有過錯的違法行為是否可以不予處罰


《行政處罰法》第3條規定:“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,應當給予行政處罰的,依照本法由法律、法規或者規章規定,并由行政機關依照本法規定的程序實施?!钡?,《行政處罰法》并沒有明確界定何為“違反行政管理秩序的行為”,也即未明確應當受到行政處罰行為的構成要件,這引發了學界對于應受處罰行為構成要件的爭論。其中,應受處罰行為是否一定要具備主觀要件曾是爭論較為熱烈的話題。

(一)理論爭議

《行政處罰法》制定過程中,學界對行政違法責任的構成與認定也曾經展開過一些討論?;旧闲纬闪艘韵聨追N觀點。

一種觀點認為行政違法責任的構成一般采用過錯原則,即只有當違法行為人主觀上有過錯時才承擔違法責任,主觀沒有故意或過失的違法人不受處罰。有學者進一步指出,任何公正合理的制裁都必須以被制裁的行為具有可譴責性為基礎,而行為的可譴責性就表現為行為人在特定情況下的過錯。但在行政處罰中適用過錯要件,可以考慮適用過錯推定方式。只要行為人有違反法定義務的事實存在,處罰機關就可以推定義務違反者具有過錯;只有在義務違反者證明其不具有過錯的情況下,才能免除其法律責任。

另一種觀點認為,主觀過錯并不是應受行政處罰行為的構成要件之一,單純客觀違法即可予以處罰。因為從行政處罰的規范來看,絕大多數涉及行政處罰的法律條款并沒有明定須以過錯為條件,只有極少數條款規定須以“明知”或“故意”為要件;在行政處罰中,行為人的主觀因素對決定行為人是否應受行政處罰不具有普遍意義,只有在某些法律、法規明確規定的特殊情況下,主觀因素才具有實際意義;對絕大多數行政處罰的實施來說,行為人的主觀因素往往內含于行為的違法性之中,故沒有獨立存在的意義。

第三種觀點認為《行政處罰法》第3條采用了過錯推定原則,行政處罰的重點在于懲戒違法行為人,維護社會管理秩序,因此比司法更重效率,不可能花大量精力在調查行為人的主觀狀態上;再者,大多數受行政處罰的行為規定本身都包含了主觀成分,所以除非行為人能提出自己無過錯的證據,否則一律推定為主觀上有過錯而予以處罰。這一觀點與第一種觀點相近,區別僅在于是將過錯推定視為一類獨立的歸責原則,還是過錯原則的一種適用方式。

(二)立法與實踐現狀

對現行法律法規關于違法行為人的主觀狀態的規定,通常有以下幾種情況。

其一,多數情況下,只要行為人實施了違反行政管理秩序的行為,即應當予以處罰,而不苛求主觀要件。例如,《道路交通安全法》第92條第1款規定:“公路客運車輛載客超過額定乘員的,處二百元以上五百元以下罰款;超過額定乘員百分之二十或者違反規定載貨的,處五百元以上二千元以下罰款?!备鶕@一條款的規定,只要公路客運車輛存在載客超過額定乘員的情況,即應當受到行政處罰。

其二,部分情況下,相對人實施違法行為,具有主觀過錯,才能給予行政處罰。在一些領域,針對特殊的違法行為,單有違法行為不足以構成給予行政處罰的條件。在實施處罰時,還要考慮到行為人在主觀方面是否存在故意或過失。例如,《道路交通安全法》第95條第2款規定“故意遮擋、污損或者不按規定安裝機動車號牌的,依照本法第九十條的規定予以處罰?!睆男再|上看,法律法規所明確規定需要考慮主觀要件的,主要是有關公共安全和社會治安,以及經濟管理等領域的部分行政處罰。

其三,有些管理領域的違法行為必須主觀上有過錯,同時這種過錯在客觀上造成了危害后果才予以行政處罰。這與我國刑法理論中犯罪構成要件最相類似。這種情況主要適用于極少數的管理領域,比如森林防火、國有資產評估管理等方面。如《國有資產評估管理辦法》中規定的違反國有資產評估的違法行為是指國有資產評估機構作弊或者玩忽職守,致使資產評估結果失實的行為,即屬此例。但這種嚴格的構成要件要求在立法中并不普遍。

實踐中,除了法律法規中明確規定了違法行為人主觀狀態的情況,行政機關幾乎普遍都采用“客觀違法”的標準。其原因一方面在于除部分單行法律法規外,《行政處罰法》和絕大多數的單行法中都沒有將主觀因素設定為必備要件;另一方面則是基于提高執法效率和節省執法資源的實際考慮,不苛求行政機關去探明當事人的主觀意志因素。實踐中,有實務工作者提出,工商執法中認定行政違法行為時,對行為人主觀要件要求不嚴,主要是出于行政管理效率的考量。但從另一個方面來說,執法實踐中也不能因構成要件上要求不嚴格而完全放棄對主觀方面的查證,至少應將違法行為人的主觀狀態作為違法的重要情節予以考慮,體現調查的完整性和處罰的合理性。

(三)本文觀點

本文認為,從構成要件上說,行政處罰不應當過多強調主觀要件。一方面,基于行政處罰在秩序維護等方面的特點,大部分行政處罰均以客觀違法行為作為核心要件,無論相對人有無主觀過錯,只要客觀上違反了行政法律規范,都應該給予行政處罰。另一方面,由于相對人的主觀方面需要更多的證據加以證明,而在搜集證據過程中,如果要求行政執法機關舉證證明行為人存在主觀過錯,有故意或者過失,這會加重行政執法機關的負擔。

但需要注意的是,這并不意味著行政處罰采取完全的客觀歸責主義,對不具備可譴責性的行為也要進行處罰。事實上,從行政相對人違反了某種行政管理秩序、違反行政法律規范的客觀結果看,可以推定其主觀上有故意或者過失。也即行政法律規范一般性地設定了當事人的權利義務,對于行政法規范的違反即可認定是違反了客觀注意義務。所以《行政處罰法》原則上并無必要另外增加獨立的主觀要件,對于部分需要明確規定主觀要件的違法行為,可以由單行立法予以明確規定。在此之外,對于這種違法即具有主觀過錯的推定,可否允許當事人提出反證,證明自己在主觀上不存在故意或過失從而免責,可以進一步研究討論。


三、如何理解沒收違法所得


《行政處罰法》第8條將沒收違法所得和沒收非法財物作為行政處罰的一種。因為沒收違法所得和沒收非法財物會給相對人造成不利后果,影響相對人權益。但理論上,對于沒收違法所得是否屬于一類行政處罰尚存爭議。執法實踐中,“違法所得”應當如何認定長期困擾著執法人員。

(一)沒收違法所得的性質

關于沒收違法所得的性質,理論上一直存在不同的觀點。一類觀點認為,沒收違法所得并不屬于行政處罰。例如,有學者認為,沒收的違法所得并不是違法者的合法財產,沒收實質上具有追繳的性質,而非違法者因實施違法行為而付出的代價。有學者認為應當將沒收違法所得認定為行政強制執行的一種方式,“如果沒收違法所得不具有懲罰性,那么它就失去了行政處罰應有的功能;如果以這種方式去懲處行政違法行為,行政相對人充其量只要交出原本就不屬于他合法擁有的財產即可,客觀上難以達到行政處罰的目的。與其如此,不如把它當作一種‘追繳’的行政強制執行方式更加妥當?!边€有學者認為,沒收違法所得的功能是剝奪非法收益,其不具備懲戒功能,因此不應當認定為行政處罰,而應當認定為一種獨立的具體行政行為類型。

另一類觀點則主張沒收違法所得屬于行政處罰。例如,有學者認為,“違法所得也是‘所得’,這種財產利益,在未被沒收之前,實際處于違法當事人的控制和支配之下,沒收這種利益,即使它是違法取得的,也同樣會對當事人產生懲戒的心理和精神效果。因此,沒收違法所得以及沒收非法財物等在性質上屬于行政處罰無疑?!绷碛醒芯空咛岢觥半m然違法所得不是合法財產,但在被查出之前實際處于當事人的控制和支配之下,對之予以剝奪必然會對當事人產生懲戒和制裁的效果,也必然會對當事人的精神造成強制和壓力,從而使當事人意欲違法行為中獲利的愿望落空”。這類觀點的反對者提出,行政強制措施也會產生相類似的心理和精神效果,因此心理和精神上的懲戒效果不能被視為行政處罰的本質屬性。當然,如果仔細區分,二者之間還是存在著一定差異。因為行政強制措施并非是因為相對人違反行政管理秩序而引發,相對人的行為在行政法評價上不具有可責難性,行政機關所采取措施的戒懼效應也就相對較低。

沒收違法所得是否是一種行政處罰?從前述行政處罰的定義出發,盡管相對人的所得是違法獲取的,但是這些利益在事實上仍然屬于違法行為人自身所占有使用的權益、財產,那么剝奪這種權益和財產自然會對當事人產生不利的制裁和懲戒效果,因此將其視為行政處罰中的一種,并無不可。

(二)計算違法所得是否應扣除相關的成本和稅費等開支

理論上,對違法所得的認定存在“總額說”與“凈額說”兩種觀點??傤~說主張,以違法行為直接獲得的收入作為違法所得,不扣除投資成本、納稅、人力資源成本等間接費用。凈額說認為,不法利益的計算應扣除行為人取得該不法利益所繳納的法定規費和合理支出等必要成本,以實現過罰相當。實踐中,不同的行政機關對“違法所得”各有不同的解釋,甚至同一行政機關在不同的行政管理領域也有不同認定。

對于沒收違法所得,現在爭議比較大的問題是:在計算違法所得時是否應當扣除相關的成本和稅費等開支?在很多案件中,行政相對人提出應當扣除的主張,其理由是盡管生產、經營活動本身違法,但前期所支付的成本和繳納的稅費并不是違法行為的結果,在性質上也是合法的。這種主張實際上是基于對違法所得的不同認識而產生的。在執法實踐中,“哪些是成本?哪些是利益?哪些違法?哪些合法?”一直困擾著執法人員。

一般而言,違法所得應該指違反法律法規等義務規范產生的全部利益,這種利益應當扣除已經繳納的稅費,但不能扣除所謂的成本。對于稅費而言,當執法確定相對人的違法所得時,有一部分所得已經成為稅費繳納給有關機關,進入國庫。此時如果將這部分稅費認定為違法所得,實質上等于在已經確定的違法所得之外,又要求當事人額外繳納一部分本身屬于合法獲取的財物,這顯然超出了當事人應當對其行為所負擔的責任范圍。因此,在確定違法所得時,扣除當事人已經繳納的稅費是合理的。

對于當事人投入的成本而言,需要考慮到成本投入后所發生的性質轉化。盡管所投入的成本在違法活動開始前可能具有適法性,但因為其用于違法活動,本身已經和違法活動及其收益發生了實質混同,成為了違法活動經濟利益的一部分,在沒收時便不能將其排除。另一方面,在執法實踐中,如何從違法所得中準確區分出成本也是一直困擾執法機關的難題,尤其是在投入成本多樣化的違法活動中,很難從收益中準確計量并扣除成本??梢灶惐鹊氖?,在沒收非法財物時,也不能扣除從事違法活動工具的購買成本。有時候用于違法行為的工具或材料,相對人在購買時本身可能并不違法,但當其用于違法行為時,它的性質就變成了非法財物。如果沒收非法工具,還要在工具價值中扣除行為人之前購買工具的成本,這顯然是不合理的。因而違法行為產生的全部利益扣除了已經實際繳納的稅費之后,剩余權益、財產都應當列為違法所得的范圍。當然,《行政處罰法》所調整的情形千差萬別,不排除在個別執法領域,扣除成本是更為公正合理的違法所得計算方法,此時違法所得的計算方式應當另行明確規定。

(三)是否應當責令退賠或返還

《行政處罰法》第23條規定:“行政機關實施行政處罰時,應當責令當事人改正或者限期改正違法行為?!睂嵺`中經常會遇到違法的行政相對人有違法所得且有受害人的情形,有的單行法中規定違法所得如果屬于消費者或者其他經營者多付價款的,責令限期退還,有的還要求責令公告查找。例如,在價格執法領域,《價格違法行為行政處罰規定》第16條規定:“本規定第四條至第十三條規定中的違法所得,屬于價格法第四十一條規定的消費者或者其他經營者多付價款的,責令經營者限期退還。難以查找多付價款的消費者或者其他經營者的,責令公告查找。經營者拒不按照前款規定退還消費者或者其他經營者多付的價款,以及期限屆滿沒有退還消費者或者其他經營者多付的價款,由政府價格主管部門予以沒收,消費者或者其他經營者要求退還時,由經營者依法承擔民事責任?!?/span>

因此,有觀點認為,在修訂《行政處罰法》時,應當在第23條中增加規定:“有違法所得且有確定受害人的,應當責令退賠或者返還受害人;沒有受害人、無法確定受害人或者退賠、返還受害人后的剩余部分,應當依法予以沒收?!睂τ谶@一修法建議,學界觀點不一。其中的核心分歧在于,將作為行政處罰的沒收違法所得與退賠這一民事責任結合在一起是否妥當。

我們認為,不宜在《行政處罰法》中增加關于責令退賠的規定。首先,如果行為人的違法所得確實屬于受害人的合法權益,受害人完全可以在民事法律關系中尋求充分救濟,不存在救濟難題;其次,實踐中對于尋找受害人、確定退賠數額的情形較為復雜,“責令退還”會極大增加行政執法成本,可能影響到沒收的正常進行,在現階段執法實踐中缺乏現實可操作性。尤其是在受害人不確定或人數眾多的情況下,責令退還程序極有可能淪為功能虛置的程序要求。例如,在價格執法領域,由于所涉服務范圍廣、對象多、社會影響大,主管部門下達的“責令退還多收價款通知書”往往只能是例行公文,責令公告查找并不能達到預期效果和立法目的。因此,將“責令退還”作為必經程序,不僅致使案件處置環節煩瑣,案件辦理期限變長,影響執法效率,增大執法成本,而且在保護廣大消費者、其他經營者合法利益的功能上也并不理想。


四、“一事不再罰”中的罰款金額和處罰種類


《行政處罰法》第24條規定:“對當事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰?!边@一規定被概括為“一事不再罰”原則,但行政機關在執法實踐中適用這一條款時經常遇到難題,理論上對于該條款的解釋也存在不同的觀點和立場。

(一)“一事不再罰”的理解

“一事不再罰”又被稱為“禁止雙重處罰”原則,其本質是禁止國家對人民的同一行為,以相同或類似之措施多次處罰。其源自刑事訴訟法上的“一事不再理”原則,旨在明確當法院判決具有確定力后,不能再對同一行為進行新的刑事程序。盡管我國公法上并未如德國法和美國法一般,明確將“禁止雙重處罰”或“禁止雙重危險”作為憲法層面的一般性原則,但基于保護相對人權益,實現過罰相當等考慮,《行政處罰法》中加入了相關條款。

“一事”實質上是指“一個違法行為”。盡管學界已經普遍接受了“一事不再罰”這一概念,但“一事”更偏重于訴訟法上的概念,如“一事不再理”,其本質上相當于程序法上的“一案”;而“一個違法行為”則更偏重于實體法上確定行為的單復數用語?!耙粋€違法行為”,可界定為同一行為主體在緊密連接的同一時間空間內,基于同一意思而實施的一次行為。

就“不再罰”而言,寬泛的理解是,一個違法行為觸犯了多個法規范,可以分別由多個機關來處罰的,其中一個機關先行處罰了,別的機關也應當受到此原則限制,即“先罰有效,后罰無效”。但這種觀點顯非《行政處罰法》的立法原意?!缎姓幜P法》起草過程中,由于對于“一事不再罰”是否應當成為立法的基本原則和對這一概念的理解不統一,實踐中存在的重復處罰又以罰款為主,所以立法者選擇了將“一事不再罰”限定為“一事不再罰款”。從文義解釋的角度出發,該條文的意思應當理解為,就同一個違法行為,在同時違反多個法律規范時,可以給予多個行政處罰。但若選擇罰款進行處罰的話,只能進行一次罰款,而不能多次罰款。

(二)“一事不再罰”中的罰款金額和處罰種類

實踐中,大量存在著一個違法行為違反了多個行政法律規范,而多個行政法律規范規定了不同類型的處罰和不同的罰款金額、幅度,形成法規競合的情況。此種情況下,應當如何處罰存在不同見解。其中核心分歧在于,對于此類競合情況,應當采取從重主義,抑或采取并罰主義。如德國即采從一重主義,奧地利則采取并罰制。我國臺灣地區的學理和實踐也就這一問題長期存在爭議?,F行《行政處罰法》明確規定不得給予兩次以上罰款,意味著就罰款而言不能采并罰制,但是否需要從一重處斷則未作說明,致使 “在已經實施了較小數額的罰款以后,較大數額的罰款也不得進行,這就可能使當事人規避法律責任”。此外,罰款之外的其他類型處罰是否可以并處,《行政處罰法》未作說明。

我們認為,《行政處罰法》可采從重與并罰的結合模式。具體而言,可在《行政處罰法》第24條中增加第2款“同一違法行為違反多個行政法律規范的,應當由具有管轄權的行政機關按照法定罰款幅度內的最高限額處罰”,在罰款上確立從一重處罰的制度。這一設定與德國《違反秩序罰》和我國臺灣地區“行政罰法”第24條“一行為數罰之處置”的立法例相近。適用該規范的前提必須是相關機關享有法定處罰管轄權,如相對人的一個行為違反由同一機關執行的不同法規范時,即可適用該條款。如果違反的多個法規范分屬于多個機關執行,某個行政機關只對違反本行政機關所管轄的行政違法行為享有處罰權,而不享有其他行政機關對該行為進行處罰的管轄權時,自然不可能適用其他行政機關應當適用的行政法律規范進行更高數額的處罰。當然,最先發現違法行為的主體并不一定享有最高額罰款的權限。此種情況下,應當鼓勵多個行政機關進行聯合執法、綜合執法。通過處罰權的相對集中來解決管轄權問題,也可以解決一個行政機關適用多個行政法律規范的問題。如未實施行政處罰權的相對集中,則可通過行政協助等制度實現從一重處罰。對于罰款以外的其他類型處罰,如沒收違法所得、暫扣或吊銷許可證等,原則上可以并處。因為不同類型的處罰在制裁效果和目的上都有較大差異,允許并處更有利于行政目的的實現。


五、行政處罰無效的情形


《行政處罰法》第3條第2款規定:“沒有法定依據或者不遵守法定程序的,行政處罰無效?!睂W界普遍認為這一規定與行政行為無效理論并不一致,對行政執法實踐和司法實踐也缺乏指導作用,甚至會引發無效行政行為與一般違法行政行為認定的混亂。因此,本次《行政處罰法》修改應當完善行政處罰無效的條款。

(一)關于行政處罰無效情形的爭議

觀之域外經驗,行政行為的無效制度本應該是行政程序法中的重要內容,但由于我國一直未制定《行政程序法》,《行政訴訟法》暫時承擔了這一任務。2014年修改的《行政訴訟法》第75條采“重大且明顯違法”標準,對行政行為的無效情形進行了明確:“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形,原告申請確認行政行為無效的,人民法院判決確認無效?!备鶕鲜鲆幎?,行政處罰如果具備以下兩種情形,自然屬于無效的行政處罰:一是行政處罰的實施主體不具有行政主體資格,二是行政處罰沒有法定依據。具備這兩種情形的行政處罰無效,基本上沒有太大爭議。

學界的討論主要爭議集中在,在行政處罰違反法定程序時,應當如何認定行政處罰的效力?能否因程序違法而認定行政處罰無效?事實上,程序違法能否導致行政行為無效也一直是各國行政法學理上存在爭議的問題。例如,日本法傳統上就傾向于認為,行政處罰不遵守重要程序,可能影響到當事人實體權利和處罰結果的公正性的,才屬于無效行政行為。即所謂“違反了重要的程序(為了保護相對方權利的程序等),被認為會對行政行為的實體性結果帶來明顯的影響時,違反該程序的行為無效”。這種觀點對于無效情形進行了限縮,強調了程序在促進實體公正上的作用。相反觀點則認為,僅從“程序工具主義”角度界定和列舉“重大且明顯程序違法”及其具體情形是有失偏頗的,還應當列舉出基于“程序獨立價值”視角的“重大且明顯程序違法”情形,即將行政處罰重大且明顯違反法定程序獨立作為無效事由。

(二)行政處罰無效的情形

我們認為,“行政機關不遵守重要程序,可能影響行政處罰結果公正”,與“行政機關不遵守法定程序,構成重大且明顯違法”是兩種不同的情形。盡管二者在很多情況下可能發生重合,即對程序的違反既構成重大明顯違法,也可能影響到處罰結果的公正,尤其是“重大且明顯違法”標準中,達到重大程度的違法行為很多時候會引起法律關系中的權利義務分配的根本性變化。但是,從理論上說,程序本身的重大明顯違法與結果的公正并不具備先天、必然的聯系。對于行政處罰這樣一種具備制裁性的負擔行為來說,應當重視其程序的獨立價值。對于違反法定程序且構成重大明顯違法的,應當直接認定行政處罰無效,而無須考量其是否導致了結果上的不公正。事實上,從實踐來看,一個行為違反法定程序是否會影響結果公正,也很難做出準確判斷。因此,將“行政機關不遵守法定程序,構成重大且明顯違法”認定為無效事由,是有利于保護行政相對人利益的。

值得注意的是,現行《行政處罰法》第41條規定:“行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前,不依法告知當事人給予行政處罰的事實、理由和依據,或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯的,行政處罰不能成立?!睂W界對于此處的“不成立”展開過諸多討論,指出這一立法表述混淆了行政行為的成立要件與合法要件,在司法實踐中引發了一定的混亂。一般來說,行政行為成立是指行政行為的作出過程已經完成,行政主體的意思表示轉化為確定的法律行為。因此,行政行為的“不成立”本質上應該是指行政行為尚未作出,不具備對外的效果意思,也不產生任何法律上的效果。不成立的行政行為不發生法律效果,但“不成立”本身并不屬于對行政行為效力狀態的判定。所以,本次修法應當對這一條款進行完善,摒棄在概念上不嚴謹的“不成立”,而將《行政處罰法》第41條所規定的程序違法事由分別納入無效行政處罰和一般違法的行政處罰中。

綜上所述,行政處罰的無效應當包括以下三種情況。第一,行政處罰的實施主體不具有行政主體資格,如行政機關的內設機構在不具備主體資格的條件下實施的處罰應當認定為無效的行政處罰。第二,行政處罰沒有法定依據,當行政機關實施的行政處罰沒有任何法律法規等依據時,處罰本身也沒有法律效力。第三,行政處罰未遵守法定程序構成重大明顯違法。在行政行為違反法定程序被撤銷重作不受限制的情況下,無效行政處罰事由的界定具有重要現實意義。

需要注意的是,盡管這在一定程度上豐富了行政處罰無效的情形,但考慮到行政行為的無效是自始無效、當然無效,對行政法律秩序可能產生的影響較大,從維護法安定性,維護行政存續公益性的角度出發,對無效事由的界定應當抱持相對審慎的立場。這也是大陸法系國家行政法上對于違法的行政行為將撤銷作為原則,認定無效作為例外的根本原因。具體而言,對于行政處罰沒有法定依據的行為,應當將“沒有法定依據”與作為撤銷事由的“法律、法規適用錯誤”作出區分。如行政處罰本身具有法律依據,但僅是漏寫具體條文,不應認定為無效。實踐中通常將此類行為認定為“適用法律錯誤”或“違反法定程序”,屬于違法可撤銷的行政行為。而對于行政處罰未遵守法定程序構成重大明顯違法的情形,對“重大明顯違法”的認定也應當相對審慎,主要針對處罰機關遺漏和拒絕行政處罰關鍵程序的行為,如法律明確規定應當聽證而未經聽證作出的行政處罰,執法人員應當回避而未回避作出的行政處罰。




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