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陳夏紅:地方“試點”個人破產宜緩行

陳夏紅| 時間: 2019-07-30 22:55:17 | 文章來源: 澎湃新聞網,“澎湃商學院”專欄

2019年7月16日,國家發改委、最高人民法院、央行等13個部門,聯合發布《加快完善市場主體退出制度改革方案》。該方案著眼于市場退出機制改革整體,重點聚焦于破產法律制度的完善,為下一步破產法體系的升級和改造指明新方向,社會各界都十分關注。

這個方案中,有關個人破產制度的論述,尤其讓人眼前一亮。在“分步推進建立自然人破產制度”一節,其中特別提及,要通過“研究建立個人破產制度,重點解決企業破產產生的自然人連帶責任擔保債務問題。明確自然人因擔保等原因而承擔與生產經營活動相關的負債可依法合理免責。逐步推進建立自然人符合條件的消費負債可依法合理免責,最終建立全面的個人破產制度”。與通過個人破產制度解決執行難這種工具化思維相比,這一表述是符合個人破產法律制度的發展邏輯的。應該說,這個方案既符合我國當前自然人債務高企但缺乏合理退出機制的實際,對于完善破產法律體系也具有重大意義。

但部分媒體報道時,徑直將這一信息變成“個人破產制度有可能將在部分地方啟動試點”,甚至加上“知情人士”“獨家獲悉”等匿名信息源。這么處理,確實吸引眼球,但卻讓我如鯁在喉,不吐不快。我一直是個人破產制度的堅定支持者,但我對地方“試點”個人破產制度,卻持十分謹慎的態度。

目前,我國不同地方對個人破產制度的“試點”,體現為如下三種類型:

一種是深圳型。深圳作為我國最早開放的經濟特區,在破產法律制度試點和完善方面,一直先行先試,走在全國前列;而且,特區立法權本身也足以讓深圳在個人破產法領域再次引領潮流。早在2016年,由國浩律師事務所深圳辦公室合伙人盧林律師領銜主編《深圳經濟特區個人破產條例草案建議稿附理由》,由法律出版社正式出版。而2019年1月20日,深圳市六屆人大七次會議舉行議案審查委員會會議,亦將《關于建立個人破產制度的立法議案》予以立案。

另一種是溫州型。2019年3月“兩會”期間,全國人大代表、浙江省平陽縣鰲江鎮聯南村村委會主任陳愛珠即公開向全國人大常委會建議,考慮到溫州民營經濟發展情況,呼吁中央授權溫州開展個人破產制度試點,將個人破產納入破產主體范圍。

還有一種是臺州型。2019年5月8日,浙江省臺州市中級人民法院發布《執行程序轉個人債務清理程序審理規程(暫行)》。據報道,該規程引入強制執行程序與個人債務清理程序銜接機制,尤其是在執行程序中對被執行人案件,實施管理人調查機制和債務清理機制;經管理人調查和法院審理后,如果認定被執行人無失信行為,且在執行階段和債務清理階段能夠遵守相關法律規定,即可裁定終結對該被執行人的債務清理程序并下達行為保全令。這些措施,再加上執行義務宣誓退出機制,試圖讓誠信債務人退出強制執行程序等機制,給予誠信債務人回歸正常工作生活機會……種種努力,使之越來越具備個人破產法的部分要素。

這些努力,既有擔當,也有想象力,在改革進入深水區的當下,確實值得表達溫情與敬意。但作為學者,我更關注的還是法律體系是否統一和周延。究竟是否允許地方“試點”個人破產制度,本質上是破產法屬于中央法還是地方法的問題。

茲事體大。這幾年,我曾先后在山東大學、武漢大學、許昌學院以及中國政法大學等高校,數次講過破產法與憲法的交叉問題。在我看來,從破產法的角度看中央和地方關系,便是討論破產法與憲法關系的維度之一。

在這方面,美國的教訓足以給我們提供深刻的警示。我們知道,美國獨立之前,是由早晚不一的13個殖民地構成。殖民地與殖民地之間,法律體系各異,而且互不承認。各個殖民地在法律體系構建中,主要參考英國法律體系,但參考的同時也有大量地方化的改造。在債務清理領域,各個殖民地的破產法五花八門。有的殖民地,區分商人破產和自然人支付不能,并能夠區別對待,商人破產相對容易即可獲得豁免,而自然人自需要進入債務人監獄;有的殖民地,則不加區分,會將所有的債務人都投入監獄……正因為如此,債務人自然地“養成”逃廢債的習慣:只要逃入另一個殖民地,便可以逃之夭夭;或者說,即便同樣都有破產法,但對債務人的寬容程度千差萬別,只要愿意花時間花精力,總是能夠選出一個最讓債務人心滿意足的殖民地法律體系。

債務人通過個人破產制度獲得債務豁免,當然是福音,也是社會文明程度的指標之一。但這卻是債權人的噩夢。在本專欄中,我曾勾勒過最近四十年美國個人破產法進化過程中債務人和債權人的博弈。[1]事實上,這種博弈完全可以追溯到更早的時候。

債權人們對債務豁免,尤其是逃廢債,當然不會束手就擒。美國歷史學家查爾斯·比爾德的博士學位論文《美國憲法的經濟觀》中,對美國制憲會議代表的經濟背景做了詳細分析。按照他的結論,美國制憲會議的代表,基本上都是當時的社會精英,三分之二以上的先賢們都是金融機構、種植園主等債權人階層的代表。這也是為什么美國制憲會議的先賢們,毫不猶豫地在美國憲法第1條第8款有關聯邦國會保留的權力中,寫入破產法的立法權。在美國這樣一個聯邦國家,各州可以有獨立的憲法,可以有獨立的民法、刑法、公司法,可以獨立決定是否廢除死刑或允許同性婚姻,但對于破產法,各州卻鮮有置喙的余地。這也是為什么美國憲法中會有“破產條款”的由來。而美國憲法的這一創舉,在南非憲法、澳大利亞憲法中都有移植。

破產法的中央化、聯邦化,是穩定有序清理債權債務關系的前提。如果放任破產法地方化,那么一定會有差異的產生;只要有差異產生,就一定會有“破產移民”的崛起。

鑒于上述,我認為我們很有必要避開美國破產法發展過程中的教訓。就破產法領域而言,美國的經驗我們不一定要學習,但無論出于什么理由,美國的教訓我們一定要警惕和汲取。否則,太陽底下無新事,我們今天費盡九牛二虎之力,試圖推動個人破產法的落地;而明天,我們將不得不耗費數十倍的成本,再來堵上地方“試點”個人破產制度的漏洞。

確實,中國的改革一直是一種試點式改革。改革開放四十年的經驗告訴我們,中國絕大部分改革措施的出臺,都經歷點、線、面試點的過程?;谝环N實用主義的立場,在大部分領域允許制度的試點,試點成熟再大面積推行,是事關改革成敗的不二法門。但是,在個人破產法構建進程中,我們可能只有一個選項,那就是在盡可能考慮差異性的前提下,頒布并實施全國性的個人破產法。

個人破產制度的落地,頗有“一萬年太久,只爭朝夕”之感。隨著《加快完善市場主體退出制度改革方案》的出臺,13個部門聯合發力,個人破產制度的建構迎來前所未有的契機。但越是如此,我們越應該冷靜、理性、謹慎,越應該避免因為地方“試點”而誤入歧途。



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