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王貴松:行政處罰應考察違法者主觀狀態

王貴松| 時間: 2019-07-28 22:53:46 | 文章來源: 《法制日報》2019年7月26日,第5版

摘要: 對于違反行政管理秩序行為的主觀要件問題,行政處罰法應當從正面作出一般規定,對于特殊情形需要作例外規定的,可交由單行法根據情況予以斟酌。



對于違反行政管理秩序的行為,作出行政處罰時,一般認為,無需考察違法者的主觀狀態,只要其客觀上具有違反行政管理秩序的行為,即可依法作出處罰。從理論上來說,這種觀點尚有可商榷的余地。但從行政實務而言,首先要考察的是作出行政處罰所依據的法條有無對違法者主觀狀態的要求,存在疑慮時再參酌理論加以辨別。

這里試以偽造變造許可證信息為例來說明。工業產品生產許可證管理條例(以下簡稱《條例》)第51條規定,“偽造、變造許可證證書、生產許可證標志和編號的,責令改正,沒收違法生產、銷售的產品,并處違法生產、銷售產品貨值金額等值以上3倍以下的罰款;有違法所得的,沒收違法所得;構成犯罪的,依法追究刑事責任”。如果某企業具有生產許可證,卻在產品上標記了并不存在的許可證證書、生產許可證標志和編號(以下簡稱許可證信息),是否適用《條例》第51條呢?

偽造變造許可證信息是通過偽造變造的方式使許可證信息與合法的許可證信息不符。實務中有一種傾向是只要信息不符,就屬于偽造變造行為,不必考察違法者的主觀狀態,即可作出行政處罰。

但是,偽造變造行為是有意為之的行為,其主觀狀態都是故意,即明知自己的行為會發生危害社會的結果,并且希望或者放任這種結果發生。所謂偽造,是指無權制作者制作一個本不存在的許可證,變造是指通過涂改等方法對真實的許可證進行加工,改變為另一許可證。偽造變造的目的在于,利用偽造變造的許可證生產銷售產品,獲取非法利益或者逃避追查。如果僅僅是過失,就不構成偽造變造行為。這是法條所明確要求的內容。執法者應當執“法”,而不能置行政法規的規定于不顧。

而且,如果不顧違法者的主觀狀態,就會造成體系的混亂?!稐l例》第47條規定,“取得生產許可證的企業未依照本條例規定在產品、包裝或者說明書上標注生產許可證標志和編號的,責令限期改正;逾期仍未改正的,處違法生產、銷售產品貨值金額30%以下的罰款;有違法所得的,沒收違法所得;情節嚴重的,吊銷生產許可證”。這里的“未依照本條例規定……標注”不僅僅是指未標注的情形,也包括未正確標注的情形。對此,行政機關首先要做的是責令限期改正,逾期不改正的才處以行政處罰。許可證信息標注錯誤與偽造變造許可證信息在客觀表現上是相同的。如果忽視了偽造變造的主觀故意,就會造成對錯誤標注行為直接施以行政處罰的后果。

《條例》的目的是“保證直接關系公共安全、人體健康、生命財產安全的重要工業產品的質量安全”(第1條),所以對重要工業產品實行生產許可制度。對于偽造變造許可證的行為應當嚴厲打擊,因為這是與產品的質量安全直接相關的。但是,對于錯誤標注許可證信息的行為,雖然與產品的質量安全無關,但因其給產品監管等帶來不便,應予糾正;生產經營者拒絕糾正者則屬于違反行政管理秩序的行為,應給予行政處罰。正確標注是標注的當然要求,但其與產品有無許可證、質量安全與否無關,這也是《條例》第47條未按規定標注應包含錯誤標注的原因。

我國行政處罰法并未對私人違法的主觀要件作出一般規定,而僅對未成年人、精神病人的違法行為作出特別規定。沒有一般規定,不等于行政處罰就無需考慮違法者的主觀狀態。因為行政處罰所依據的法律法規可能規定了主觀要件。前述的偽造變造行為就是明顯一例。治安管理處罰法就有12處明確規定了“故意”要件,還有諸如毆打、猥褻、遺棄、侮辱誹謗、招搖撞騙等諸多行為也明顯要有故意。只有在行政處罰的法律根據對主觀要件規定得不明確或者沒有規定時,才有討論的空間。

主張客觀歸責、無需主觀要件的可能理由在于,行政執法的目的在于維護行政管理秩序,只要違反了這一秩序,就應當通過行政處罰的方式予以制裁。而且,行政處罰給違法者的制裁比刑罰輕,即便不考慮主觀要件,對當事人的影響也不大;行政案件遠遠多于刑事案件,要求證明違法者的主觀狀態,會降低行政效率,無助于社會秩序的迅速恢復。

而主張主觀要件的可能理由在于,主客觀統一才能實現行政處罰的立法目的,維護人的意志自由。行政處罰不僅有懲戒的目的,也有教育的目的,行政處罰法第5條也明確規定了“處罰與教育相結合”原則。人的行為受其意志支配,在個人的意志支配之下,仍然選擇或者放任違法行為的發生,他就具有可非難性,應當受到制裁。這種制裁也有助于當事人認識到自己的錯誤,進而自覺守法。當一個人的行為不受意志控制時,法律一般對該行為不予評價。正因為如此,對于未成年人、精神病人等意志對行為缺乏控制力的主體就不予處罰,而對于醉酒的人卻要給予處罰。無責任即無制裁,這也是大陸法系的多數做法。故而,違反行政管理秩序行為一般應當在有故意時才能構成,只有在維護公共利益迫切需要等例外的情形下,才能對過失行為加以處罰。

目前,行政處罰法的修改是第十三屆全國人大常委會立法規劃的第一類項目。對于違反行政管理秩序行為的主觀要件問題,行政處罰法應當從正面作出一般規定;對于特殊情形需要作例外規定的,可交由單行法根據情況予以斟酌。





作者簡介:王貴松,中國人民大學法學院教授。
文章來源:《法制日報》2019年7月26日,第5版。



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