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“應急管理地方立法優秀案例交流研討會”成功舉辦

| 時間: 2021-05-20 12:07:51 | 文章來源: “應急法研究”公眾號

“應急管理地方立法優秀案例交流研討會”成功舉辦


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2021年5月15日,由中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主辦的“應急管理地方立法優秀案例交流研討會”在北京友誼賓館成功舉辦。全國人大常委會原副秘書長、中國法學會原副會長周成奎,國家減災委專家委員會副主任、原國務院應急管理專家組組長閃淳昌,原國務院法制辦政府法制協調司司長青鋒,應急管理部政策法規司副司長余德旋,應急管理部政策法規司政策處處長劉順章和來自中國政法大學、中國人民大學、清華大學、中共中央黨校(國家行政學院)、復旦大學、南開大學、四川大學、中國科學院大學、中國科技大學、廣州大學、廣東省委黨校、大連海事大學、應急管理部信息研究院等十余所高校和科研機構的專家學者,以及來自廣東、河北、湖北、江蘇、浙江、上海、遼寧等省市應急管理部門、衛生健康部門的立法實務工作者出席了本次會議。

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全國人大常委會原副秘書長、中國法學會原副會長 周成奎


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中國政法大學錢端升講座教授、應急管理法律與政策研究基地主任 林鴻潮


會議開始,中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮教授向與會嘉賓介紹了研究基地的基本情況,提出本次會議的宗旨是提升應急管理地方立法的社會關注度、提供地方立法經驗交流平臺、推動應急管理地方治理制度體系的完善。余德旋和閃淳昌做開幕致辭。

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應急管理部政策法規司副司長 余德旋

余德旋在致辭中高度肯定了研究基地作為部校共建智庫為應急管理立法作出的貢獻,并對中國特色應急管理法律體系的形成和發展進行了回顧與展望。

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國家減災委專家委員會副主任、原國務院應急管理專家組組長 閃淳昌

閃淳昌在致辭中多次強調向基層學習的重要性,從多次重特大突發事件的應對經驗出發強調了應急立法工作的重要性,并對中國特色應急管理法律體系建設的前景做了展望。

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原國務院法制辦政府法制協調司司長 青鋒

會議第一單元由青鋒主持。第一個地方立法案例是《北京市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》,由該辦法起草課題組組長、中國政法大學政治與公共管理學院教授李程偉報告,北京航空航天大學公共管理學院詹承豫教授、中國政法大學法學院成協中教授評議。李程偉教授首先回顧了該辦法的出臺背景,介紹了該辦法所采取的包括減災、備災、處置、恢復重建等環節在內的“全過程”立法思路,重點介紹了該辦法所確立的心理危機干預制度和檔案管理制度,并提出在當前修法過程中要與時俱進、舉一反三。詹承豫教授指出,應急管理地方立法的作用之一是將國家層面的立法精細化,因此要兼顧地方突發事件風險的類型和特點,還要提煉實踐中行之有效的做法并將其制度化。從這個角度來看,該辦法充分體現了北京市應急管理模式的特色。在當前的修訂過程中,要考慮新技術的介入及其使用條件、社區防災機制、緊急狀態制度等幾大問題。成協中教授認為,與《突發事件應對法》相比,該辦法有三個特色,一是基本遵守國家法的框架、原則和精神;二是在具體制度方面做了細化和發展;三是進行了制度創新,如心理危機干預制度。

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第二個地方立法案例是《廣東省防汛防旱防風條例》,由廣東省應急管理廳汛旱風災害救援處一級主任科員李俊報告,廣州大學南方災害治理研究中心周利敏教授、中國政法大學科研處副處長王青斌教授評議。李俊首先介紹了該條例的立法目的,即完善三防工作執法依據、健全三防法律體系、彌補防災薄弱環節;接著介紹了該條例的幾大創新點,包括采用“全過程”的立法思路、立足廣東省自然災害風險形勢系統性規定臺風災害的應急管理、從減少災害損失向減輕災害風險的思維變化、細化三防責任制度等。周利敏教授提出,地方特色和全過程管理是該條例的兩大特色,建議未來修法過程中要重視人才培養機制和危機管理邏輯。王青斌教授指出,該條例合三為一,大大節約了立法資源,其做法值得其他地方借鑒。從內容上看,該條例可操作性很強,但在公眾參與和政府間合作等方面仍有提升空間。

大連海事大學法學院副教授 姜永偉

第三個地方立法案例是《廣州市危險化學品安全管理規定》,由廣州市應急管理局?;幩募壵{研員唐艷華(線上)報告,中國科學技術大學公共事務學院副院長魏玖長教授(線上)、大連海事大學法學院姜永偉副教授評議。唐艷華介紹了該辦法的立法背景、基本內容、實際意義、法律定位,指出目前廣州市尚未發生過較大以上的?;飞a安全事故,這說明該規定切實發揮了“規范?;沸袠I、震懾違法行為、促進危險化學品行業良性發展”的作用。魏玖長教授認為,?;飞a安全事故與一般的生產安全事故不同,其專業性更強、風險轉化更迅速、衍生災害更嚴重,因此對?;钒踩a的管控是應急管理工作的重中之重。根據事故軌跡交叉理論,只要改變“人的不安全行為”和“物的不安全狀態”兩者之一就可以切斷事故反應鏈條,兩者都改變則可以有效防止事故的發生。從內容上來看,目前該辦法更注重“物的不安全狀態”即彌補薄弱環節,未來可考慮補強對控制“人的不安全行為”的相關規定。姜永偉副教授認為,該辦法簡明扼要、措辭嚴謹,體現了廣東省的地方立法特色。從內容上看,該辦法專門規定了化工園區的監管規范,具有超前意識。

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第四個地方立法案例是《河北省安全生產風險管控與隱患治理規定》,由河北省應急管理廳政策法規處處長吳志鴻報告,中國科學院大學應急管理科學與工程學院副院長焦建彬教授、應急管理部信息研究院法律所副所長代海軍副研究員、廣東省委黨校應急管理教研部主任宋儒亮教授評議。吳志鴻首先介紹了該規定的立法目的,即切實推動安全生產關口前移,從隱患監管前推到風險管控;又介紹了該規定關口前移、依法治理、提高實效的核心原則;最后介紹了該規定的框架和主要內容及風險辨識等特色制度。焦建彬教授認為,該規定采用了全過程思維和先進的風險管理理念,值得肯定。建議重視風險信息系統建設的相關規定,在風險辨識等環節靈活運用5G、云計算等新技術。代海軍副研究員認為,在地方立法資源有限、上位法規定模糊的情況下,該規定值得肯定。以該規定為參考,安全生產領域的相關立法應當更加注重落實主體責任、體現改革精神、注重制度創新、樹立新時代安全觀。宋儒亮教授認為,該辦法目標清晰、結構合理、層次分明、首尾銜接、注重實效,具有示范意義。建議在關于風險管控和隱患治理的后續立法中,注重與《刑法修正案(十一)》《民法典》的銜接,增加有關行政救濟的內容。

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第五個地方立法案例是《湖北省安全生產黨政同責實施辦法》,由湖北省應急管理廳政法處副處長、二級調研員王高鋒報告,復旦大學國際關系與公共事務學院李瑞昌教授、中國政法大學法治政府研究院曹鎏教授評議。王高鋒提出,該辦法是一部黨內法規,立足于黨內責任追究工作的需要而制定,其立法目的是貫徹習近平總書記關于安全生產和落實黨委責任的重要指示批示,使“黨政同責,一崗雙責,齊抓共管”的要求在安全生產領域中實現制度化。李瑞昌教授提出,該辦法的創新之處在于將黨委和政府成員都作為規制對象、區分事故責任與工作責任、建立了責任清單制度。未來應當從完善集體問責制度、細化事故責任與工作責任的銜接、厘清與相關黨內法規的關系等三個方面著手改進。曹鎏教授指出,近年來,黨政問責領域一些泛化、虛化、空心化、問責過度的問題客觀存在,該辦法對實現科學問責、精準問責、依法問責具有積極意義。該辦法的亮點在于強調黨政同責、齊抓共管、精準問責、懲教結合。下一步應當著重思考如何與《監察法》相銜接、如何區分領導責任與個人責任、如何區分主觀責任與客觀責任、如何銜接黨內問責與監察問責等幾個問題。

青鋒對第一單元進行了總結。他提出五個地方立法案例具有立足地方實踐、體現問題思維、注重可操作性等共同優點。未來應急管理領域的立法應當實現三個結合,即科學立法與民主立法相結合、法律與改革實踐相結合、法律與現代科技相結合。

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會議第二單元由中國政法大學未成年人法律事務研究基地主任李紅勃教授主持。第六個地方立法案例是《江蘇省工業企業安全生產風險報告規定》,由江蘇省應急管理廳安全生產執法監督局局長童培新(線上)報告,南京大學政府管理學院副院長張海波教授、中國政法大學法治政府研究院院長趙鵬教授評議。童培新認為,重大生產安全事故發生往往因風險辨識管控不到位導致。為了解決“企業很清楚、政府不知道、執法不精準”的實踐問題,該辦法規定了“企業主動辨識管控、政府精準監管”的全流程安全風險管理機制,為安全生產的科學治理提供了有力保障。辦法的主要特點是突出和細化企業安全生產風險防控主體責任、創新風險監督管理方式、強化監管部門行政指導和服務職能,以此實現促進企業由他律向自律轉變,實現精準執法、為企業減負的目標。張海波教授認為,在風險社會中,政府的職能邊界不斷擴展,政府應當變被動為主動,將政治與行政相結合。具體而言,宏觀上,對安全生產的理解應當提升到國家安全的層面;中觀上,應當暢通公私合作渠道;微觀上,要考慮具體規定的可操作性。趙鵬教授提出,該規定作為一部地方政府規章,從一個非常具體化的領域切入社會風險規制領域,對于藥品、食品等領域的立法也具有示范作用。此外,該規定還體現了很多新的規制理念,例如回應性規制等。最后,應當考慮是否建立企業責任豁免制度,以實現激勵和懲戒相結合。

第七個地方立法案例是《深圳經濟特區突發公共衛生事件應急條例》,由深圳市衛健委政策法規處副處長馬雨虹(線上)報告,南開大學法學院副院長宋華琳教授(線上)、中國人民大學公共管理學院王宏偉副教授(線上)評議。馬雨虹介紹,《深圳經濟特區突發公共衛生事件應急條例》于2020年的8月26號通過,自2020年10月1號起施行,是新冠肺炎疫情發生以來全國首部突發公共衛生事件應急的地方性法規。該條例的創新之處體現為三個方面:其一,堅持科學防控;其二,以制度落實四方責任;其三,細化規定應急保障制度,提升應急能力。宋華琳教授認為,地方立法應當在符合上位法精神和原則的前提下結合地方的情況有所創新。該條例的創新點是賦予疾控中心一定的應急管理權力,明確了其行政調查職能,這將影響后續公共衛生突發事件的風險監測、資源分配、風險優先順序排列、管控措施選擇等環節。此外,該條例還規定了專家咨詢機制,值得借鑒。王宏偉副教授認為,該條例的亮點有四。其一,完善關于應急指揮機構設置的規定,依法規范四方責任和聯防聯控制度;其二,規定了醫療專家隊伍建設;其三,規定了醫療物資儲備制度;其四,規定了社會捐贈制度。建議未來在條例中增加黨的領導相關規范,加強與《突發事件應對法》《傳染病防治法》等相關法律法規的銜接,細化預警制度。

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第八個地方立法案例是《寧波市生產經營單位安全生產主體責任規定》,由寧波市應急管理局政策法規處負責人、二級調研員謝平報告,南京大學政府管理學院陶鵬副教授、中國政法大學法治政府研究院林華副教授評議。謝平首先介紹了寧波市安全生產的整體形勢,接著介紹了該規定的幾項特色制度,如全員安全生產責任制、定期安全檢查制、安全生產責任保險制度等。陶鵬副教授指出,生產經營單位的主體責任是安全責任落實中的重點問題,該規定立足寧波市的實際情況,實用性較強。從管理學的視角來看,安全生產主體責任的落實仍然屬于風險管理的范疇,應當采用全流程的視角予以審視,還應當與政府的風險管理行為形成良性互動。林華副教授認為,該辦法聚焦于生產經營單位安全生產主體責任落實這一具體問題,針對性較強,也體現了規制理論中政府規制與自我規制相結合的基本思路。建議未來修法過程中對生產經營主體進行分級分類,增加鄉鎮政府和街道辦事處職權的相關規定。


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第九個地方立法案例是《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》,由上海市應急管理局政策法規處處長丁立報告,清華大學應急管理研究基地副主任呂孝禮副教授、四川大學公共管理學院雷尚清副教授、中國政法大學法學院趙宏教授評議。丁立首先介紹了該辦法的法律定位,指出在我國現行的立法文本體系下,很少對法律之間的相互關系進行表述,致使《突發事件應對法》本身的定位比較模糊。而上海市在制定該辦法的過程中,主要是將其定位為一部兜底法。接著介紹了該辦法中的一些特色制度,如規定應急聯動機制、重視基層社區應急能力建設等。呂孝禮副教授認為,重視基層社區應急能力建設、重視110指揮中心的風險信號傳遞功能、強調應急物資儲備是該辦法的幾項特色制度,未來《突發事件應對法》修訂過程應重點考慮借鑒。雷尚清副教授認為該辦法的應急體系建設體現了上海作為超大城市的定位,隨著城市的發展,還應考慮對地下空間的應急管理。趙宏教授指出,該辦法的法律定位是兜底法和龍頭法,與《突發事件應對法》比較一致,未來在修訂《突發事件應對法》及相關實施辦法的過程中,應當注重暢通社會力量參與渠道、增加風險溝通的相關內容、強化單元化應急管理思維。此外,該辦法中有一個十分搶眼的亮點,即應急征用憑證制度,從行政法的角度來看,該制度使應急過程可預見性增強,提升了公眾對應急征用的可接受程度,預先化解了在應急征用過程中可能會產生的法律糾紛,值得高度肯定。

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第十個地方立法案例是《沈陽市安全生產條例》,由沈陽市應急管理局政策法規處處長谷友常報告,中共中央黨校(國家行政學院)應急管理培訓中心李明教授、中國政法大學法治政府研究院劉藝教授評述。谷友常首先介紹了沈陽市的安全生產形勢和該條例最近一次修訂的背景,又介紹了條例的基本框架和基本內容。他指出條例具有三個優勢,一是解決了安全生產監督管理主體不明的體制問題,二是解決了生產經營單位的安全生產保障問題,三是解決了安全生產的監督管理問題。李明教授認為,地方立法的可操作性始終是一個重要問題,建議在立法過程中借鑒一些機制設計的相關理論,如清單制度等。劉藝教授通過近年來安全生產領域的一些典型公益訴訟案例,對照肯定了該條例的多項制度創新。同時指出,該條例目前還缺乏關于風險管控清單、失信懲戒等新型規制手段的規定。建議未來在增加相關規定之外,注重發揮安全生產行政公益訴訟的作用,強化系統性治理思維。

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應急管理部政策法規司政策處處長、一級調研員 劉順章

最后,劉順章對本次會議進行了總結,指出本次會議研討的十部應急管理地方立法都體現了應急立法的特點,都立足地方實踐,也體現了地方特色。他認為未來應當更加注重應急領域的黨內法規建設,通過立法立規更好地貫徹黨的領導,并銜接好國家層面的最新立法。


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