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馬懷德:機關運行保障立法的意義、原則和任務

馬懷德| 時間: 2020-05-31 00:34:46 | 文章來源: 《中國法學》2020年第1期

機關運行保障立法的意義、原則和任務

馬懷德

(中國政法大學教授)


摘要:機關運行保障涉及財政預算、公物管理、政府采購等一系列制度。推進機關運行保障立法有利于落實全面依法治國戰略,實現機關運行保障法治化;有利于推進國家治理現代化進程,實現機關運行保障的現代化;有利于助推全面從嚴治黨向縱深發展,實現機關運行保障規范化;有利于完善中國特色社會主義法治體系,推進國有財產法律規則的澄清。機關運行保障應當堅持依法行政、精簡效能、厲行節約、公開透明等基本原則,妥善設定立法調整范圍,明確機關運行保障工作的管理體制,重點規范機關運行保障中行政公物的設置與利用,完善機關運行保障社會化供給的相關制度安排,確立機關運行保障的監督機制。

關鍵詞: 行政公物、國有財產、運行保障、國家機關


保障機關的正常運行,是確保各級國家機關能夠充分履行公共職能、服務于黨和國家中心工作、實現黨和國家戰略目標的必要前提。目前,十三屆全國人大常委會已將“機關運行和行政事業性國有資產管理方面的立法項目”列入立法規劃,對機關運行保障立法展開研究具有重要意義。本文擬從機關運行保障工作的法律界定入手,引入內部行政法和公物法的研究視角,對機關運行保障立法的意義、應當遵循的基本原則以及立法應當關注的重點問題展開分析,旨在為機關運行保障立法提供參考。

一、機關運行保障的概念與性質

(一)機關運行保障的概念界定

機關運行保障需要統籌安排并優化配置機關運行所需的經費、資產、服務等要素,從而為機關高效有序運行提供物之保障。盡管從廣義上看,保障機關正常運行還需要有適當的機關工作人員,因為組織的運作毫無疑問必須依由具體的人來展開,但從行政組織法體系化的角度出發,機關工作人員的相關內容應當交由公務員法相關規范來集中調整。即按照大陸法系國家的理論,機關運行保障主要屬于作為行政“物之手段”的公物利用問題,而機關運行中的人員則由作為行政“人之手段”的公務員法調整。

(二)機關運行保障的法律性質界定

機關運行是一種受法拘束的活動。其中對于資金的安排與使用受到預算法的拘束,對于資產和相關服務的保障則主要受到公物法的調整。具體到本文所關注的問題上,可發現機關運行保障中的大部分活動在性質上均屬于行政公物的設定與利用問題,如機關辦公用房的配置、公務用車和辦公設備的購買使用與維護等。

二、機關運行保障立法的重要意義

(一)落實全面依法治國戰略,實現機關運行保障法治化

改革開放后,我國歷經多次機關后勤和機關事務管理體制改革,但均屬于行政系統內部的自我調整,相關要求散見于各類規范中,尚未形成高位階的立法作業。在機關運行改革已經取得一定進展、各類規范收到一定效果的背景下,籌劃對機關運行進行系統立法,對于推進機關運行法治化,落實全面依法治國戰略部署上具有重要意義:一是能夠系統總結、提煉、吸收中央和地方機關在機關運行保障中所積累的法治經驗,探索建立既具有現代化特點,又符合我國國情的機關運行保障制度;二是能夠對十八大以來機關運行方面的改革成果予以固化,為機關運行提供法治化的保障;三是將相關行政法規、黨內法規、規范性文件的要求以國家法律的形式體現,擴大規范的適用范圍,統籌解決機關運行中規范整體性不強、位階偏低、內容分散、效力不足等問題,提升機關運行立法的系統性和有效性。

(二)推進國家治理現代化進程,實現機關運行保障的現代化

國家機關是國家行使權力的關鍵所在,保障其良好運行是國家進行有效治理的基本前提。與我國國家機構建設的現代化路徑相契合,機關運行保障的邏輯同樣遵循日趨現代化的發展趨勢:其一,機關運行保障的重點從對公職人員生產生活的全面保障,轉向更加單純的機關功能保障,保障措施的福利屬性降低、公共屬性增加,屬人性降低、屬事性增加;其二,從以配額、定額為主的封閉供給制,逐漸轉向相對開放的社會化、市場化路徑,資源配置的效率進一步提高;其三,從原則性的指導意見到十八大后密集出臺的黨內規范,制度的剛性約束逐漸增強;其四,在改革路徑上,以國務院等中央機關為先導,逐漸推進由中央到地方的機關運行保障改革。如同歷次國務院機構改革后機關后勤管理模式的適當調整一樣,在機構改革任務總體完成的情況下,機關運行保障工作同樣需要從體制、機制、具體路徑等方面進一步更新,以適應國家治理現代化的需求。

(三)助推全面從嚴治黨向縱深發展,實現機關運行保障規范化

對機關運行提供物之保障,主要集中在經費、資產和服務三個領域。這些領域是公共資源配置和利用的核心環節,所涉資源總量大,存在較高的廉政風險,既是貫徹全面從嚴治黨的重點環節,也是新聞媒體和社會公眾高度關注的熱點領域。推進機關運行保障立法,以國家立法的形式系統總結提煉和固化黨的十八大以來機關運行保障領域的有效經驗和制度成果,將“厲行節約、反對浪費”的政治要求規范化和法律化,有利于鞏固改革所取得的成效、防止不正之風反彈、從深層次解決問題,有利于持續推進落實中央“八項規定”及其實施細則精神,助推全面從嚴治黨向縱深發展。

(四)完善中國特色社會主義法治體系,推進國有財產法律規則的澄清

首先,機關運行保障財產中絕大部分屬于國有財產,但其設立、利用的規則顯然與礦藏、水流等自然資源和國有企業的經營性資產即財政財產有著顯著差異。在缺乏統一國有財產法的情況下,通過各個領域單行立法明確不同種類國有財產所適用的規則具有現實意義。其次,對于機關運行保障中的主要物資來說,無論其屬于公共所有亦或私人所有,大部分均屬于行政公物。機關運行保障立法可以采用公物法的理論體系與思路,對該部分公物的設立、命名、利用、處置等規則進行規定。

三、機關運行保障的基本原則

(一)依法行政原則

對機關正常運行的保障并不僅僅涉及機關內部的秩序維護,還關涉到公務活動的正常開展,間接服務于公共利益,具備了公共面向。公民基本權利的保障與行政效率的高低、行政活動的正常運行有著緊密關聯,倘若缺乏適當的行政公物與條件作為保障手段,國家機關非但無法正常運行,同時也無法給予私主體充分的權益保障。在機關運行保障中貫徹依法行政原則,需要實現機關運行保障機關的組織與權限合法、機關運行保障的范圍和事項合法、標準合法、程序合法、手段合法。

(二)精簡、效能原則

精簡原則既是指導國家機構組織設置的重要原則,同時也在國家機關運行層面上包含重要的規范意義:第一,國家機關應當在組織上精簡。第二,國家機關應當在人員上精簡。上述兩項要求均有助于在整體上削減機關運行的成本與開支,減少機關運行保障的財政負擔。第三,在機關運行保障的具體事務上,應當以精簡原則為指導組建機關事務工作機構,通過相對集中管理、向社會購買服務等多種方式減少成本,實現機關運行保障工作本身的精簡。在效能原則的解釋和適用方面,有學者提出,行政機關應當以盡可能少的行政成本獲取最大程度的目標,即以最小的成本投入來實現既定的行政目的,同時要求已投入的成本能夠最大程度地實現行政目的具體到機關運行保障上,可通過“成本—收益”的分析考量來確保這一要求的實現。

(三)節約原則

作為國家基本制度條款的《憲法》第14條第2款規定:“國家厲行節約,反對浪費”,這意味著“厲行節約”不僅僅是對國家機關的直接拘束,同時還成為一項國家基本方針政策。具體到機關運行保障上,厲行節約的規范解釋可以從以下兩個方面展開:第一,從總體而言,在制定國家機關運行保障的標準與計劃時,應當堅持資源供給要與社會經濟發展的總體水平相適應,不能超出社會經濟的發展階段和財政的承載能力,否則即屬于過度保障,構成浪費。第二,對某一具體機關而言,為保障其正常運行而計劃和配置的資源應當與該機關的合理需求相匹配,以機關履職的實際需要為限,禁止形成資源冗余。當然,與此同時也要注意的是,厲行節約不應當以犧牲履行公共職能的有效性為代價,否則同樣會對公共利益造成負面影響。

(四)公開、透明原則

機關運行保障作為消耗公共資源、提供公共價值的行政活動,理應公開、透明。機關運行保障信息應當以公開為原則,不公開為例外,除國防、外交、保密等特殊部門的涉密信息外,需向社會主動公開運行經費與其他相關信息。在確?;拘畔⒐_的同時,應當著力于進一步提升公開質量,例如細化機關運行經費公開科目的內容,要求公開機關進行更多技術化處理和解釋說明,以更加便利的方式方便公眾的查詢監督。

四、機關運行保障立法的主要任務

(一)劃定機關運行保障立法的主要調整范圍

機關運行保障立法應當在《機關事務管理條例》的基礎上進一步擴大調整范圍。從全面規范各級各類國家機關運行、加強對各級各類國家機關約束的角度出發,借鑒《監察法》所貫徹的“全覆蓋”思維,將由財政保障運行經費的所有國家機構和人民團體納入調整范圍。這一范圍可以包括中國共產黨與各民主黨派機關、人大及其常委會機關、各級政府、監察委員會、法院、檢察院、政協各級委員會機關和其他人民團體機關,以及參公管理的事業單位機關。

(二)明確機關運行管理體制與職權界限

一級預算部門原則上只設一個機關事務管理機構,適當整合發展改革、財政等部門的職權,總體負責機關運行保障工作的發展規劃、標準制定、資源總體配置、監督管理等職責,并對機關運行保障工作進行整體統籌。機關運行保障立法可為機關運行保障的集中統一提供行為法上的依據,未來在制定國務院部門組織法和地方各級人民政府部門組織法時,在組織法中對機關運行保障部門的相關職權和功能予以明確,從而保障職權合法性。同時,應當妥善設定統一集中的權限范圍,從現實情況出發,在相對集中統一之外,有兩類分權應該承認,一是在機關運行保障部門的集中統籌、統一規劃之下,政府其他職能部門應當在各自職責范圍內做好機關運行保障工作,如財政部門依然承擔預算管理職責,建設部門在機關辦公用房建設的主管機關。二是除集中統一辦公等情形外,各機關的運行保障日常工作原則上仍然由各機關自行承擔。

(三)明確相關資產的利用規則

機關運行保障中主要涉及資金保障、資產保障和服務保障三大領域。其中資金保障受到《預算法》等法律的約束,服務保障多通過社會化的方式提供,資產保障目前尚缺乏系統的制定法規則,應當成為立法重點解決的問題之一。從性質上看,國家所有的辦公用房、公務用車等資產屬于公有的行政公物,應當符合行政公物的設立與利用規則。

(四)完善機關運行保障社會化的制度安排

機關運行保障立法應當進一步明確社會化的范圍和路徑??傮w而言,除了涉密、涉及國家安全等核心利益的高風險和特殊事務外,當相關事務通過整體外包、服務購買等社會化形式,能夠以較小成本實現較大收益時,即應當推進社會化的開展。具體來說,推進機關運行保障的社會化首先應當在機關服務供給中實現,如會議組織、公務接待等服務,對行政專業能力并無任何要求,以市場化的方式運行能夠減少機關常備接待人員和場所的開支,大幅實現組織規模和人員數量的精簡,減少財政負擔。其次,在資產管理領域,在符合精簡效能和厲行節約原則的前提下,同樣應當引入市場化供給的形式,將傳統上需要由公共資產予以保障的工作交由社會力量提供。

(五)確立機關運行保障的監督機制

從權責一致這一基本要求出發,在相對集中統一的管理體制基礎上,應當明確機關運行保障主管部門的監督檢查職能。財政、審計等部門則按照相關法律法規的規定就機關運行保障中的特定問題如預算、決算等進行專門監督。需要注意,對機關運行保障的監督并非是靜態的合規監督,還應當加入動態的評估、反饋、調整等機制。同時,除行政系統內部的自我監督外,立法還可以探索確立可行的異體監督模式,以豐富監督路徑,增強監督實效。



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